Bâtir un cadre juridique adapté au logement social pour consolider nos missions particulières d'intérêt général

Depuis l'ouverture de notre bureau à Bruxelles, notre action s’est concentrée sur les principaux textes constitutifs du cadre juridique applicable au logement social.

En qualité de service social d’intérêt général, des spécificités lui ont ainsi été reconnues tant en termes de finalités propres, telle que la mixité sociale, d’organisation des opérateurs dédiés que de financement des investissements de long terme nécessaires.

Ces spécificités ont été progressivement intégrées au droit de l’Union afin de garantir le bon accomplissement des missions particulières imparties aux organismes d’HLM, et ce en référence directe aux dispositions du Traité protectrices de ces services d’intérêt général (SIEG) et du bon accomplissement de leurs missions.

Agrément HLM, aides d’Etat, taux réduits de TVA, coopération HLM, autant de modes de financement et d’organisation disposant désormais d’un cadre juridique propre, adapté, reposant d’une part sur un Traité consolidé du point de vue de la protection des missions SIEG et d’autre part sur des Droits sociaux reconnus. Droit à l’aide au logement dans la Charte européenne des droits fondamentaux intégrée au Traité et tout récemment Droit à leur accès au logement social en tant que composante du socle européen des droits sociaux.

Ainsi, au sens du droit de l’Union européenne, les organismes d’HLM sont désormais clairement chargés par mandat de la gestion d’un SIEG et de l’accomplissement de missions d’intérêt général par la mise sur le marché de logements dont les conditions d’occupation sous soumises à des obligations de service public (attributions, loyers plafonds, droit au maintien dans les lieux…).

Pour accomplir ces missions particulières, les organismes d’HLM peuvent se voir attribuer un droit spécial (agrément) et  des aides d’Etat sous la forme de compensation de service public dès lors que ces aides se limitent à compenser les surcoûts induits par ces obligations spécifiques.

Focus sur notre cadre juridique HLMUE

Aides d’Etat

2005 - DÉCISION DE LA COMMISSION concernant l'application des dispositions de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE aux aides d'État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général (SIEG) 2005/842/CE du 28 novembre 2005

Considérant 16 : Les hôpitaux et les entreprises de logement social qui sont chargés de tâches de services d’intérêt économique général présentent des spécificités qui doivent être prises en considération. Il convient en particulier de tenir compte du fait que, au stade actuel du développement du marché intérieur, l'intensité de la distorsion de concurrence dans ces secteurs n'est pas nécessairement proportionnelle au chiffre d'affaires et au niveau de la compensation. En conséquence, les hôpitaux proposant des soins médicaux, des services d’urgence et des services auxiliaires directement liés aux activités principales, notamment dans le domaine de la recherche, de même que les entreprises de logement social qui procurent un logement aux personnes défavorisées ou aux groupes sociaux vulnérables qui, pour des raisons de solvabilité, ne sont pas en mesure de trouver un logement aux conditions du marché, doivent bénéficier de l'exemption de notification énoncée dans la présente décision, même si le montant de la compensation qu'ils reçoivent excède les seuils prévus par celle-ci, pour autant que les services qu’ils fournissent soient qualifiés de services d'intérêt économique général par les États membres.

Services sociaux d’intérêt général

2006 – Communication de la Commission : Mettre en œuvre le programme communautaire de Lisbonne : les services sociaux d’intérêt général dans l’Union européenne, COM 2006 177 du 26 avril 2006

Les États membres sont libres de définir ce qu'ils entendent par services sociaux d'intérêt général. Au sein des États membres ce sont les pouvoirs publics, à l'échelon approprié, qui définissent les obligations et les missions d'intérêt général de ces services ainsi que leurs principes d'organisation. En revanche, le cadre communautaire exige que les États membres prennent en compte certaines règles lorsqu'ils déterminent les modalités d'application des objectifs et des principes qu'ils ont fixés.

(…) Ces services jouent un rôle de prévention et de cohésion sociale, ils apportent une aide personnalisée pour faciliter l'inclusion des personnes dans la société et garantir l'accomplissement de leurs droits fondamentaux.

Libéralisation des services dans le marché intérieur

2006 - Directive services dans le marché intérieur : exclusion du logement social et du contrôle des agréments de bailleurs sociaux dans le marché intérieur.

Considérant 27 : « La présente directive ne devrait pas couvrir les services sociaux dans les domaines du logement (…) avec pour objectif d'assister les personnes qui se trouvent de manière permanente ou temporaire dans une situation de besoin particulière en raison de l'insuffisance de leurs revenus familiaux, ou d'un manque total ou partiel d'indépendance et qui risquent d'être marginalisées. Ces services sont essentiels pour garantir le droit fondamental à la dignité et à l'intégrité humaines et sont une manifestation des principes de cohésion sociale et de solidarité et ne devraient pas être affectés par la présente directive. »

Services sociaux d’intérêt général

2007 – Communication de la Commission : Les services d’intérêt général, y compris les services sociaux d’intérêt général : un nouvel engagement européen, COM 2007 725 du 20 novembre 2007

Les services sociaux sont souvent destinés à réaliser un certain nombre d'objectifs spécifiques : – il s'agit de services à la personne, conçus pour répondre aux besoins vitaux de l'homme, en particulier à ceux des usagers en situation vulnérable; ils offrent une protection contre les risques généraux et spécifiques de la vie et aident les personnes dans la maîtrise des défis de la vie ou des crises; ils sont également fournis aux familles, dans un contexte de modèles familiaux changeants, afin de soutenir leur rôle dans les soins apportés aux plus jeunes et aux plus âgés des membres de la famille, ainsi qu'aux personnes handicapées, et de compenser d'éventuelles défaillances au sein des familles; ils constituent des instruments clés pour la protection des droits de l'homme fondamentaux et de la dignité humaine; – ils jouent un rôle de prévention et de cohésion sociale, à l'égard de l'ensemble de la population, indépendamment de sa richesse ou de ses revenus; – ils contribuent à la lutte contre la discrimination, à l'égalité des sexes, à la protection de la santé humaine, à l'amélioration du niveau et de la qualité de vie ainsi qu'à la garantie de l'égalité des chances pour tous, renforçant ainsi la capacité des individus de participer pleinement à la société.

TVA réduite

2010 - révision de la Directive TVA de 2006 – maintien des taux réduits de TVA au logement social. Annexe III-10 taux réduits « - la livraison, construction, rénovation et transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale »

Aides d’Etat

2011 - révision de la Décision de la Commission de 2005 sur les aides d’Etat aux SIEG – spécificité confirmée des aides aux services sociaux et au logement social – 2012/21/UE - 20 décembre 2011

Considérant 11 : « Les hôpitaux et les entreprises assurant des services sociaux, qui sont chargés de tâches d’intérêt économique général, présentent des spécificités qui doivent être prises en considération. En particulier, il convient de tenir compte du fait que dans la situation économique présente et au stade actuel de développement du marché intérieur, les services sociaux peuvent exiger un montant d’aide supérieur au seuil fixé dans la présente décision pour compenser les coûts de service public. Un montant de compensation plus élevé ne résulte donc pas nécessairement en un risque accru de distorsion de concurrence. En conséquence, les entreprises assurant des services sociaux, y compris la fourniture de logement social aux personnes défavorisées ou aux groupes sociaux moins avantagés qui, pour des raisons de solvabilité, ne sont pas en mesure de trouver un logement aux conditions du marché, doivent aussi bénéficier de l’exemption de notification prévue dans la présente décision, même si le montant de la compensation qu’elles reçoivent dépasse le seuil de notification général fixé dans la présente décision. Pour bénéficier de l’exemption de notification, les services sociaux devront être des services bien définis répondant à des besoins sociaux concernant les soins de santé et de longue durée, la garde d’enfants, l’accès et la réinsertion sur le marché du travail, le logement social et les soins et l’inclusion sociale des groupes vulnérables. »

Considérant 12 : « La mesure dans laquelle une compensation particulière affecte les échanges et la concurrence ne dépend pas uniquement du montant moyen reçu par an et du secteur concerné, mais également de la durée globale du mandat confié. En conséquence, exception faite des cas où la réalisation d’investissements importants justifie une durée plus longue, par exemple dans le domaine du logement social, il convient de limiter l’application de la présente décision à une durée de mandat n’excédant pas dix ans. »

Décision de compatibilité a priori applicable aux … « compensations octroyées pour des services répondant à des besoins sociaux concernant les soins de santé et de longue durée, la garde d’enfants, l’accès et la réinsertion sur le marché du travail, le logement social et les soins et l’inclusion sociale des groupes vulnérables; »

Droits fondamentaux

2012 – Charte des droits fondamentaux de l’UE – article 34-3 – intégrée au Traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE)

Afin de lutter contre l'exclusion sociale et la pauvreté, l'Union reconnaît et respecte le droit à une aide sociale et à une aide au logement destinées à assurer une existence digne à tous ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, selon les règles établies par le droit de l'Union et les législations et pratiques nationales.

Services d’intérêt économique général (SIEG)

2012 – nouveau Traité sur le fonctionnement de l’UE TFUE – consolidation des SIEG

Nouveau protocole 26 TFUE sur les SIEG

LES HAUTES PARTIES CONTRACTANTES, SOUHAITANT souligner l'importance des services d'intérêt général, SONT CONVENUES des dispositions interprétatives ci-après, qui sont annexées au traité sur l'Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne:

Article premier : Les valeurs communes de l'Union concernant les services d'intérêt économique général au sens de l'article 14 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne comprennent notamment:

- le rôle essentiel et le large pouvoir discrétionnaire des autorités nationales, régionales et locales pour fournir, faire exécuter et organiser les services d'intérêt économique général d'une manière qui réponde autant que possible aux besoins des utilisateurs;

- la diversité des services d'intérêt économique général et les disparités qui peuvent exister au niveau des besoins et des préférences des utilisateurs en raison de situations géographiques, sociales ou culturelles différentes;

- un niveau élevé de qualité, de sécurité et quant au caractère abordable, l'égalité de traitement et la promotion de l'accès universel et des droits des utilisateurs.

Article 2 - Les dispositions des traités ne portent en aucune manière atteinte à la compétence des États membres pour fournir, faire exécuter et organiser des services non économiques d'intérêt général.

Nouvel article 14 TFUE (ex-article 16 TCE)

(…) eu égard à la place qu'occupent les services d'intérêt économique général parmi les valeurs communes de l'Union ainsi qu'au rôle qu'ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l'Union, l'Union et ses États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d'application des traités, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières, qui leur permettent d'accomplir leurs missions.

Le Parlement européen et le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à la procédure législative ordinaire, établissent ces principes et fixent ces conditions, sans préjudice de la compétence qu'ont les États membres, dans le respect des traités, de fournir, de faire exécuter et de financer ces services.

Nouvel article 106.2 TFUE (ex-article 86.2 TCE) applicable au logement social en tant que SIEG

2. Les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général (…) sont soumises aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de l'Union.

Marchés publics - coopération

2014 – révision de la Directive marchés publics de 2004 – exclusion de la coopération public-public du champ d’application – disposition applicable à la coopération HLM

Considérant 33 : Les pouvoirs adjudicateurs devraient pouvoir choisir de fournir conjointement leurs services publics par la voie de la coopération, sans être contraints de recourir à une forme juridique particulière. Cette coopération pourrait porter sur tous les types d’activités liées à l’exécution de services et à l’exercice de responsabilités confiées aux pouvoirs adjudicateurs participants ou assumées par eux, telles que des missions obligatoires ou volontaires relevant d’autorités locales ou régionales ou des services confiés à des organismes particuliers par le droit public. Les services fournis par les différents pouvoirs adjudicateurs participants ne doivent pas nécessairement être identiques; ils pourraient également être complémentaires.

Les marchés concernant la fourniture conjointe de services publics ne devraient pas être soumis à l’application des règles établies dans la présente directive, à condition qu’ils soient conclus exclusivement entre pouvoirs adjudicateurs, que la mise en œuvre de cette coopération n’obéisse qu’à des considérations d’intérêt public et qu’aucun prestataire privé de services ne soit placé dans une situation privilégiée par rapport à ses concurrents.

Pour que ces conditions soient remplies, il convient que la coopération soit fondée sur le concept de coopération. Cette coopération n’exige pas que tous les pouvoirs participants se chargent de l’exécution des principales obligations contractuelles, tant que l’engagement a été pris de coopérer à l’exécution du service public en question. En outre, la mise en œuvre de la coopération, y compris tout transfert financier entre les pouvoirs adjudicateurs participants, ne devrait obéir qu’à des considérations d’intérêt public.

Socle européen des droits sociaux

2017 – Socle européen des droits sociaux – chapitre III-19 : le logement et l’aide aux sans-abri – droit à un accès au logement social.

a) Un accès au logement social ou à une aide à un logement de qualité doit être fourni aux personnes dans le besoin.

b) Les personnes vulnérables ont droit à une assistance et une protection appropriées contre les expulsions forcées.

c) Un abri et des services adéquats doivent être fournis aux sans-abris afin de promouvoir leur inclusion sociale.

Semestre européen

2017 – Communication de la Commission Examen de la croissance –, novembre

Les Européens ont besoin de services abordables, accessibles et de qualité. Les services comme la garde d’enfants, l’accueil extra-scolaire, l’éducation, la formation, le logement, la santé et les soins de longue durée sont essentiels pour garantir l’égalité des chances pour tous. Des logements sociaux adéquats et d’autres aides au logement sont également essentiels. Il s’agit également de protéger les personnes vulnérables contre les expulsions et les saisies forcées injustifiées, ainsi que de lutter contre le sans-abrisme.