Aides d'Etat au SIEG logement social : analyse de la position la Cour des comptes dans son référé au Premier Ministre

Dans un référé adressé au Premier Ministre le 3 décembre 2018, la Cour des comptes s'est inquiétée je cite "des lacunes du contrôle de la conformité au droit européen des aides publiques au logement social".

La Cour vient ainsi contredire la position officielle constante de la France à Bruxelles dans ses rapports bisannuels d'évaluation de la Décision adressés à la DG concurrence.

Une inquiétude légimite ?

Si c'est le cas, il s'agit d'une inquiétude pour le moins tardive. En effet, la Cour s'exprime aujourd'hui, fin 2018, soit :

• 16 ans après l'arrêt "Altmark", arrêt CJUE de référence en matière d'aide d'Etat aux SIEG, jurisprudence applicable au SIEG de logement social depuis 2003,
• 14 ans après la première Décision de la Commission en la matière qui date de 2005 (dit "paquet Monti-Kroes"),
• 8 ans après sa révision en 2011 (dit "paquet Almunia"),
• et enfin et surtout 7 ans après les plaintes de l'UNPI pour surcompensation...  

Une réelle démarche prospective de sécurité juridique préventive... ou un simple coup de pouce à celle de l'ANCOLS et à sa délibération du 23 janvier 2019 visant à basculer en mode contrôle à l'opérateur à des fins purement internes ? 

L'inquiétude de la Cour porte sur le constat que "l'ANCOLS n'a toujours pas mis en oeuvre sa mission légale de contrôle du respect de la Décision 2012/21/UE de la Commission européenne relative aux aides aux SIEG. " 

(Décision 2005/842/CE abrogée par la Décision 2012/21/UE).

Mais une lecture attentive de ce référé laisse entrevoir d'autres lacunes, bien plus graves cette fois, quant à la maîtrise pour le moins douteuse de ces dispositions très spécifiques, propres aux aides d'Etat sous la forme de "compensations de service public" par la Cour des comptes, et considérant la volonté affichée de l'ANCOLS d'instrumentaliser le droit de l'Union européenne à des fins strictement internes de chasse aux derniers "dodus-dormants".

Lacunes ? Notre analyse critique point par point des "fakenews" du référé en dépit du feu vert accordé par le PM à la mise en oeuvre de ses recommandations.

Fakenews : "... cette lacune sérieuse qui pourrait conduire à des sanctions financières."

Tout d'abord, si cette lacune était avérée et réellement sérieuse, elle aurait déjà conduit la Commission européenne :

• soit à réagir aux 5 rapports bisannuels des autorités françaises couvrant la période 2006-2017, le premier rapport de la France datant de 2008, notamment sur leur volet "contrôle des surcompensations et remboursement", extraits reproduits en annexe, 
• soit à prendre une décision de remboursement de surcompensation suite aux plaintes de l'UNPI de 2012 contre deux entreprises françaises chargées de la gestion du SIEG de logement social.

Or, bizarement il n'en est rien !

La Commission européenne, en qualité d'autorité européenne de concurrence mandatée par le Traité, n'est jamais intervenue en contestation de la position de la France et de ses mesures adoptées depuis 2006 en matière de mise en oeuvre progressive de la Décision, y compris concernant les "dodus dormants" (cf rapport France 2006-2008 et plus particulièrement la présentation par les autorités françaises des dispositions de la loi MOLLE).

Mais peut-être que la Cour des comptes va également demander à la France d'attaquer la Commission européenne devant la Cour de Justice de l'UE dans un recours en manquement, convaincue que ces "lacunes" sont contraires aux dispositions du Traité ?

 

Plus sérieusement, la Commission n'a de surcroît, depuis sa Decision de 2005, jamais fait usage de sa capacité à demander à la France, en complément de ses rapports bisannuels d'évaluation, de lui communiquer toutes les informations qu'elle juge nécessaires pour déterminer si les mesures de compensation en vigueur sont compatibles avec la Décision (cf. art.8).

Par ailleurs, la pratique décisionnelle de la Commission en matière de SIEG: 

- compte tenu de la sensibilité toute particulière du sujet des services publics,

- compte tenu du large pouvoir discrétionnaire des Etats-membres à les définir et à les organiser

- et surtout compte tenu de la protection par le Traité du bon accomplissement des missions d'intérêt général imparties à ces entreprises mandatées, organismes HLM et aux SEM agréées (art.14 et 106.2 TFUE),

cette pratique décisionnelle a toujours obéi au principe d'absence de saisine d'office contre un Etat-membre ou contre une entreprise chargée de la gestion d'un SIEG.

 

La Commission n'intervient qu'en cas de plainte d'entreprises concurrentes ne bénéficiant pas de compensations de service public faute de mandat SIEG ou étant soumises à une situation de concurrence déloyale par une autre entreprise ayant bénéficié d'une surcompensation et l'ayant affectée à l'exercice d'une activité économique hors SIEG (notion de subvention croisée SIEG-hors SIEG).

La Commission  intervient également en cas de notification par un Etat-membre d'un régime d'aide d'Etat spécifique ne relevant pas d'un règlement d'exemption ou d'une décision de compatibilité a priori.

La décision qui concerne le logement social, qui est relative à certains SIEG à faible niveau d'affectation des échanges intracommunautaires, a précisément pour objectif d'apporter une sécurité juridique à ces aides d'Etat sous la forme de compensation de service public et ainsi, d'éviter toute notification et tout contentieux.

Quant aux "sanctions financières" en cas de surcompensation avérée, elles se limitent à la restitution non pas de la compensation comme l'affirme la Cour des comptes mais de la "surcompensation", c'est-à-dire la part de l'aide qui n'est pas nécessaire à l'exécution du SIEG et à sa viabilité économique et financière, tenant compte des obligations de service public imposées dans l'acte officiel de mandat SIEG.

Ce constat de surcompensation, s'il est avéré et non contredit par l'entreprise mandatée, doit toutefois conduire l'Etat-membre à réviser les paramètres de calcul du régime de compensation concerné afin de prévenir toute nouvelle situation de surcompensation dans l'avenir (art.6.2).  

A titre d'exemple, lors de contrôles prévisionnels d'absence de surcompensation des projets de rénovation thermique des organismes d'HLM cofinancés par le FEDER, soit quelques 1300 projets financés depuis 2009, en cas de constat de surcompensation du projet de plan de financement initial de l'opération lors de l'instruction du dossier par les autorités de gestion, plan de financement caractérisé par des co-financements multiples et notamment de l'ANRU, le montant du FEDER est réduit jusqu'à atteindre une "juste" compensation de l'opération. Cette réduction du FEDER est compensée par une plus forte mobilisation des fonds propres de l'organisme et/ou de son endettement et fait l'objet de nouveaux contrôles lors du versement du solde du FEDER et lors de la clôture du programme.

550 millions d'euros de FEDER ont ainsi été investis par l'Union européenne dans le SIEG du logement social en France, sous le régime des compensations de service public (voir à ce sujet la dernière version à jour du module de contrôle SIEG-FEDER établi en concertation avec l'Etat (DHUP - CGET) et avec la Commission européenne (DG Regio). 

550 millions d'euros : drôle de sanction financière en effet !

 

Fakenews : "Selon cette Décision, les aides publiques accordées à des entreprises pour compenser les coûts nets occasionnés par l'exécution d'obligations de service public ne constituent pas des aides d'Etat."

Dans ce paragraphe 1.1 du référé, la Cour des comptes procède à un amalgame entre la jurisprudence CJUE, en l'occurence l'arrêt Altmark qui est à l'origine même de la Décision de la Commission (arrêt C-280/00 du 24 juillet 2003) et cette Décision de la Commission, qui selon la lecture de la Cour des comptes, précise que ces compensations de service public ne constituent pas des aides d'Etat, sous conditions.

C'est là que la Cour des comptes procède à ce subtil mélange entre les conditions fixées par la CJUE (les fameux 4 critères Altmark pour les initiés) et celles propres à la Décision adoptée en réaction directe à ces critères CJUE, et notamment au 4ème critère relatif aux modalités de sélection de l'entreprise mandatée.

Pour faire simple, si une compensation de service public respecte les critères établis par la CJUE, ce n'est pas une aide d'Etat et elle n'est donc pas incompatible avec le marché intérieur et ne nécessite pas d'être notifiée.

Dans le cas contraire, la compensation de service public est une aide d'Etat, par définition incompatible avec le marché intérieur,  aide d'Etat que la Décision de la Commission rend compatible a priori à des fins de sécurité juridique et surtout compte tenu de l'impossibilité matérielle de procéder à la notification de ces multipes régimes d'aides aux SIEG. 

Toujours pour faire simple, selon la CJUE, une compensation de service public n'est pas une aide d'Etat si 4 critères cumulatifs sont remplis :

• mandat SIEG clairement défini,
• paramètres de calcul de la compensation préalablement définis de façon objective et transparente,
• ne pas dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts nets d'exécution du SIEG plus un bénéfice raisonnable,
• choix de l'entreprise mandatée du SIEG par appel d'offre (marchés publics) ou sur base des coûts d'une entreprise moyenne bien gérée et adéquatement équipée pour exécuter le SIEG.

Si un de ces quatres critères n'est pas pas satisfait, et notamment le 4ème peu appliqué dans les Etats-membre en matière de SIEG sociaux en raison de la pratique courante d'octroi de droits spéciaux sous la forme de régime d'autorisation à certaines entreprises créées spécifiquement à cet effet, la compensation est une aide d'Etat par définition incompatible avec le marché interieur.

Une aide d'Etat qu'il convient de rendre compatible en appliquant la Décision de la Commission, le tout sans devoir la notifier préalablement car c'est matériellement impossible compte tenu du nombre de services publics sociaux concernés et du nombre de régimes de compensation en vigeur dans les Etats-membres. 

 

"Lorsque les Etats de l'Union accordent des aides à des services économiques d'intérêt général, ils doivent fournir à la Commission toutes les informations nécessaires et procéder à des contrôles au moins tous les trois ans".

C'est précisément ce que les autorités françaises ont exécuté au moyen de 5 rapports bisannuels dont la Cour des compte ne semble pas avoir pris connaissance à ce stade du référé.

Quant à la fréquence des contrôles au moins tous les 3 ans, comme c'est le cas dans les opérations FEDER-HLM, visiblement l'ANCOLS aurait oublié de mentionner à la Cour des Comptes qu'elle n'était pas en mesure d'assurer ses nouveaux "contrôles opérateurs" aux 730 entreprises chargées en France de la gestion du SIEG de logement social (HLM + SEM agrées, hors futures sociétés de coordination qui viendront s'y ajouter prochainement), soit à ce jour 240 contrôles d'entreprises par an.

Mais ce "détail" qui relève de l'application de l'art.6 de la Decision, semble avoir échappé à la Cour et à l'ANCOLS, et semble n'inquiéter personne.

Une application pour le moins sélective de la Décision de la Commission qui est inquiétante et qui entre en contradiction avec la soit-disante quête de sécurité juridique et la chasse aux lacunes affichées.

 

Fakenews : "L'ANCOLS peut proposer au Ministre chargé du logement d'imposer à un organisme de logement social, à titre de sanction, le remboursement des aides d'Etat versées au titre de sa mission de service d'intérêt économique général."

Il faut être clair et précis !

Ce n'est pas la Décision qui impose un tel remboursement des aides d'Etat au SIEG. Celle-ci se limite à exiger la restitution de la "surcompensation" éventuelle non contestée (cf. art.6.2), c'est-à-dire la partie de l'aide d'Etat qui est non nécessaire à l'exécution du SIEG et de ses obligations de service public, voir son simple report plafonné sur un autre exercice ou un autre projet (art.6.2), et ce de façon à neutraliser tout risque de distortion de concurrence et d'usage de subventions croisées en cas d'exercice d'activités hors-SIEG par l'entreprise mandatée du SIEG. On est donc très loin du "remboursement des aides d'Etat versées".

Par ailleurs, il ne s'agit d'une "sanction" pour l'organisme bénéficiaire de l'aide, mais une sanction pour l'autorité publique qui a octroyé l'aide à l'organisme sans respecter ni les 4 critères Altmark CJUE, ni les dispositions de la Décision de la Commission.

En cas de surcompensation non contestée par l'entreprise, c'est bien l'Etat, les collectivités territoriales, les autorités de gestion du FEDER, action-logement, ou encore la Caisse des Dépôts ou l'ANRU qui seront sanctionnés d'avoir octroyé des aides d'Etat aux entreprises concernées sans avoir vérifié que le projet d'investissement co-financé ne recevait pas plus d'aide que nécessaire pour exécuter le SIEG de logement social et qui devront exiger le remboursement de la part de leur aide relevant de la surcompensation. Un remboursement global à l'Etat reviendrait à transférer les aides en cofinancement des collectivités locales ou encore du FEDER à l'Etat. 

C'est la raison pour laquelle les méthodes de calcul, de contrôle de l'absence de surcompensation et de restitution d'éventuelles surcompensation doivent être définies dans l'acte officiel de mandat et ainsi être portées à la connaissance des entreprises chargées de la gestion du SIEG avant même l'octroi de l'aide (art.4.d), de même que les modalités de récupération des éventuelles surcompensations et les moyens d'éviter ces dernières par des tests prévisionnels (art.4.e).

En effet, les dispositions du Traité UE ne peuvent s'appliquer si elles conduisent à remettre en question le bon accomplissement des missions particulières de service public imparties aux organismes HLM et aux SEM (application de l'art.106.2 TFUE au SIEG logement social).

Elles ne peuvent donc conduire à exiger le remboursement de toutes les compensations de service public et se limitent à neutraliser l'effet des éventuelles surcompensations sur le marché intérieur et sur la concurrence non faussée, en exigeant leur neutralisation par remboursement ou par report sur un autre projet ou exercice, dès lors qu'elles ne sont pas nécessaires à la continuité économique et financière du SIEG de logement social.

Mais cela doit se faire dans la transparence et en connaissance de cause des entreprises chargées de la gestion du SIEG au moyen du mandat, de façon notamment à pouvoir prévenir toute surcompensation éventuelle au moyen d'un auto-contrôle préventif par l'entreprise, comme c'est le cas en matière de contrôle des opérations d'investissement en rénovation thermique des logements sociaux cofinancées par le FEDER.

Ce que précisément ne permet pas la méthode Ancols soutenue par la Cour des Comptes.

Or ces dispositions protectrices du bon accomplissement des missions particulières de service public imparties aux organismes d'Hlm et aux SEM agréées s'appliquent à la Décision de la Commission mais également aux Etats-membres, et par conséquent à la France et à ses agences de contrôle.

Un remboursement excessif opéré soit disant en application de la Décision mais ne respectant pas toutes ses dispositions, peut donc être contesté devant la CJUE.

L'article 14 TFUE précise en effet : "Sans préjudice de l’article 4 du traité sur l’Union européenne et des articles 93, 106 et 107 du présent traité, et eu égard à la place qu’occupent les services d’intérêt économique général parmi les valeurs communes de l’Union ainsi qu’au rôle qu’ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l’Union, l’Union et ses États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d’application des traités, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières, qui leur permettent d’accomplir leurs missions. Le Parlement européen et le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à la procédure législative ordinaire, établissent ces principes et fixent ces conditions, sans préjudice de la compétence qu’ont les États membres, dans le respect des traités, de fournir, de faire exécuter et de financer ces services." 

La Cour des comptes omet de préciser que toute remise en cause, notamment des conditions économiques et financières, du bon accomplissement des missions de service public du logement social peut également faire l'objet d'une saisine de la Commission et de la Cour de Justice de l'UE pour non respect de cet article 14 par la France, notamment si les demandes de remboursement des "surcompensations" calculées selon la méthode ANCOLS vont au-delà des dispositions de la Décision ou ne les appliquent pas en totalité, et ne permettent plus aux entreprises chargées de la gestion du SIEG de logement social d'accomplir leur mission de service public et d'assurer sa continuité.

A noter également, dans le paragraphe 2.1 du référé, la Cour des comptes fait état de contrôles expérimentaux de l'ANCOLS mais omet de citer les contrôles opérés sur les organismes d'Hlm par les autorités de gestion des fonds structurels (1300 projets contrôlés selon le module de contrôle FEDER-DG Regio DHUP CGET) et l'insertion dans LOLA du module SIEG de contrôle de l'absence de surcompensation des opérations d'investissement agréées par l'Etat.

Un recensement par la Cour des comptes de ces dispositifs en place, qui ont jusqu'à présent porté la sécurité juridique des aides au logement social en France et ce depuis 2005, aurait été utile.

"Le mandat de SIEG confié aux organismes d'Hlm par le CCH est d'une durée indéterminée, il ne peut dès lors être évalué ex-post, malgré les recommandations de la Commission."

La prise en compte d'un mandat long terme de plus de 10 ans par la Commission est justifiée si l'entreprise chargée du SIEG doit consentir un investissement important qui doit être amorti sur une plus longue période (considérant 12, art. 5.3.d), conformément aux principes comptables généralement admis.

Par ailleurs, les actes constitutifs du mandat SIEG, tels que les CUS et conventions APL, voir certains agréments, sont révisables régulièrement. 

"3.1 : l'inaction prolongée crée un risque juridique et financier pour l'Etat" 

Inaction prolongée ?

A défaut d'inventaire par la Cour des dispositions prises par la France en matière d'application progressive de la Décision, il convient de mentionner :

• les 5 rapports bisannuels de la France à la Commission, (voir ci-après)
• les contrôles d'absence de surcompenation des 1300 projets cofinancés par le FEDER et l'actualisation permanente du module SIEG de contrôle (module V6.2 CGET-DHUP-DG REGIO USH),
• l'insertion d'un module SIEG dans le site officiel LOLA - agrément des opérations SIEG (DHUP),
• l'adoption d'un module SIEG HLM Outre Mer spécifique prenant en compte les mécanismes d'aides d'Etat propres suite à note officielle du ministère,
• la précision toute particulière de l'acte officiel de mandat SIEG du logement social en France suite aux mesures legislatives d'application progressive de la Décision (lois SRU, MOLLE, ALUR, ELAN...),
• et enfin et surtout l'introduction d'une comptabilité SIEG-hors SIEG visant à neutraliser tout risque de subvention-croisée (voir notre guide opérationel).

Autant d'exemples qui témoignent de la volonté des autorités françaises et des opérateurs concernés d'appliquer les dispositions de la Décision de la Commission, dispositions qu'ils ont eux même négociées avec la DG concurrence en 2004 et 2011, mesures qui je le rappelle se veulent protectrices du bon accomplissement de leurs missions particulières d'intérêt général tout en évitant une notification systématique à la Commission.

Une telle notification systématique de ces multiples projets est tout simplement matériellement impossible, notamment pour les services de la DG concurrence.

Le risque juridique et financier découle au contraire :

• de l'instrumentalisation par l'Ancols de la Décision à des fins strictement internes,
• de la contestation de la position officielle de la France en matière d'application de la Décision depuis 2005,
• de la remise en cause de la sécurité juridique du système de financement du logement social et notamment de l'accès aux financements européens (FEDER, Prêt BEI) et aux aides des collectivités territoriales.

"En cas d'abstention persistante (de contrôle), l'Etat s'expose à un recours en manquement formé par la Commission devant la Cour de justice de l'Union européenne".

Fake news ! La Commission ne se saisit pas d'office en la matière et assure un suivi de l'évolution de la mise en oeuvre de sa Décision au moyen des rapports bisannuels des Etats-membres.

Seule une plainte d'opérateurs concurrents contre une entreprise chargée du SIEG de logement social, si elle est jugée recevable par la DG Concurrence, pourrait conduire à une Décision individuelle de remboursement de la surcompensation.

7 ans après les plaintes de l'UNPI contre deux entreprises françaises mandatées SIEG, la Commission n'a toujours pas jugé utile de prendre une telle décision contre la France.

Mais peut-être que l'ANCOLS et la Cour des Comptes vont y parvenir en remettant ainsi en cause le contenu même des rapports officiels des autorités françaises transmis à la Commission depuis 2008 et en faisant ouvrir une enquête de la DG concurrence sur base de l'article 8 de la Décision!

"Une méthode de contrôle crédible qu'il appartiendra aux ministères de tutelle de transmettre à la Commission afin de recueillir son avis".

Fake news : Il n'y a pas d'obligation de notification ou de pré-notification des méthodes de contrôle, chaque Etat-membre étant libre de définir sa propre méthode conformément à sa compétence exclusive à organiser son SIEG de logement social et sachant que la Décision est d'application directe dans le droit des Etats-membres et ne nécessite pas de transposition.  

La Commission assure cependant un suivi de la mise en oeuvre de la Décision au moyen des rapports bisannuels des Etats-membres.

Mais l'Etat-membre reste également libre de pré-notifier ou de notifier à la Commission son dispositif SIEG, y compris son mode de contrôle.

A titre d'exemple, les Pays-Bas ont notifié leur régime d'aide au logement social dès 2001. Cela a conduit à 16 années de procédures contentieuses, mieux connues sous le nom de "Dutch case" et à une définition résiduelle du SIEG de logement social sur base d'un plafond de revenus unique négocié avec la Commission à 33.000 euros.

Un conseil pour la France : éviter toute notification en matière de SIEG de logement social, de surcroît sur un nouveau projet de "contrôle opérateur" non conforme à la Décision (non respect des dispositions des art.4 et 6), sauf à vouloir passer par Bruxelles pour réformer le SIEG en question en mode Dutch case, en mode instrumentalisation.

"Il conviendra ensuite d'informer la Commission dans le cadre du rapport relatif aux aides aux SIEG que les autorités françaises produisent tous les deux ans".

La Cour des comptes fait enfin état des rapports bisannuels que les autorités françaises ont transmises à la Commission depuis 2008 mais visiblement sans avoir pris connaissance de leur contenu et surtout sans se soucier du contenu des réactions de la Commission à ces rapports (et pour cause elles sont inexistentes), voire même des raisons pour lesquelles la Commission n'a pas jugé utile de réagir à leur contenu. (voir le volet contrôle de surcompensation et remboursement de ces 5 rapports reproduits ci-après, y compris des dispositions anti dodus-dormants). 

C'est une première ! La Cour des comptes, briefée par l'ANCOLS, conteste la position officielle de la France, position constante depuis 2008 adressée à la Commission européenne en qualité d'autorité européenne de concurrence, en application de l'article 9 de la Décision 2012/21/UE.   

"La Cour recommande à l'ANCOLS et aux ministres de tutelle d'adopter... une méthode de contrôle du respect de la décision 2012/21/UE et présenter cette méthode à la Commission européenne".

Le problème est surtout que la nouvelle méthode proposée par l'ANCOLS de contrôle par opérateur ne respecte pas la Décision en question, tant du point de vue de la transparence des paramètres de contrôle, de la prise en compte des coûts d'exécution du SIEG (art.5), de son défaut d'insertion dans le mandat SIEG des opérateurs en amont de l'octroi des aides (art.4.d, art.4.e ), et surtout de la fréquence des contrôles (art.6.1) et de l'exigence de "mise à jour" des paramètres de calcul de la compensation consécutive à une déclaration de surcompensation non contestée par l'entreprise concernée (art.6.2).

Cela fait beaucoup de "lacunes" pour une nouvelle méthode sensée apporter une sécurité juridique et être exclusivement fondée sur une telle quête de mise en conformité avec les dispositions de la Décision.

Cela confirme, s'il en est nécessaire, la logique d'instrumentalisation en place en essayant de passer en force sur certaines dispositions de la Décision qui restent incompatibles avec le projet ANCOLS. 

Il est à ce titre pour le moins étonnant que la Cour des comptes, avant de transmettre son référé au Premier Ministre, ne se soit pas assurée que l'offre de contrôle de l'ANCOLS respectait bien l'ensemble des disposition de la Décision de la Commission.

Par ailleurs, vouloir à tout prix notifier une telle méthode non conforme est suicidaire et rappelle étrangement la démarche de nos voisins néerlandais (Dutch case).

Elle risque surtout par la notification d'un régime de contrôle non conforme à la Décision, de conduire mécaniquement à l'application de son article 2.3, c'est-à-dire à la notification du régime d'aide au logement social conformément à l'article 108.3 TFUE, une aide d'Etat de droit commun relevant d'un règlement d'exemption et du respect d'une intensité d'aide plafonnée, contrairement aux compensations de service public qui prennent en compte l'ensemble des coûts bruts d'exécution du SIEG + un bénéfice raisonnable (art. 5.1).

Un grand classique du "C pas moi c Bruxelles".

A suivre... de très très près !

LG

 

En savoir plus : Voir notre analyse détaillée de la délibération de l'ANCOLS.

 

Note à  l'intention de la Cour des Comptes : 

2006-2017 : reprise des positions officielles et constantes de la France relatives au "contrôle des surcompensations et remboursement" en matière de SIEG du logement social (article 6 de la Décision) dans ses 5 rapports bisannuels adressés à la Commission européenne (DG concurrence) conformément à l'article 9 de la Décision.

 

Rapport France – Commission rapport 2006-2008

contrôle des surcompensations et remboursement

"La puissance publique dispose d’un large pouvoir de contrôle et de sanction à l’égard des organismes HLM : agrément a priori avec définition d’un champ de compétence géographique ; participation, et souvent présidence, des collectivités locales au conseil d’administration des offices publics de l’habitat – organismes HLM de droit public ; pouvoir de contrôle de la Mission interministérielle d’inspection du logement social (MIILOS) pouvant donner lieu à des sanctions financières, voire au retrait de l’agrément ; pouvoir de contrôle du préfet. En amont, les décisions de financement par l’administration font l’objet d’une analyse financière de l’équilibre prévisionnel des opérations. Cette analyse permet de demander un effort de loyer par rapport au barème plafond pour les opérations plus faciles à équilibrer, et à apporter une vigilance sur la santé globale de l’organisme en cas d’opération déficitaire. En aval, les organismes HLM, et plus généralement toutes les opérations de logement social, sont soumises au contrôle de la MIILOS qui porte sur la régularité et la qualité de la gestion ainsi que sur l’adéquation des compensations versées à la mission d’intérêt général attribuées. Ils sont également soumis au contrôle des préfets et des collectivités locales. Par ailleurs, le respect des conventions APL peut faire l’objet de contrôles des services déconcentrés du ministère chargé du logement, qui peuvent donner lieu respectivement à la perte du bénéfice de l’APL, et des services fiscaux, qui peuvent donner lieu à la reprise des aides fiscales. L’article L.353-11 du code de la construction et de l’habitat dispose que « Le contrôle de l’application des conventions définies au présent chapitre est assuré par l’administration ». Les organismes (gestion des prestations familiales) mentionnés à l’article L.351-8 sont tenus de lui fournir toutes les informations nécessaires à l’exercice de ce contrôle. Dans chaque convention-type, un article relatif au contrôle indique que : « le bailleur fournit à tout moment à la demande du représentant de l’Etat dans le département toutes les informations et tous les documents nécessaires au plein exercice de ce contrôle ». La périodicité du contrôle est également établie. Le contrôle peut se faire à l’occasion de la première occupation, de la troisième date anniversaire (risque de passation d’un nouveau bail ou d’une reprise du logement par le propriétaire), de sondages périodiques, de l’enquête OPS (mixité sociale) ou encore par la mission MIILOS. Celle-ci procède à intervalles réguliers à une évaluation d’ensemble de la gestion des organismes. Par ailleurs, les organismes en charge du logement social sont tenus de communiquer leurs comptes à l’administration. Cette communication comprend les états réglementaires incluant les éléments financiers (bilan, compte d’exploitation). Les offices publics de l’habitat à comptabilité publique sont soumis au contrôle du juge des comptes (chambres régionales des comptes qui vérifient les comptes et donne chaque année décharge et quitus au comptable public de l’organisme. Les sociétés anonymes HLM ainsi que les offices soumis à une comptabilité de code de commerce doivent faire certifier leurs comptes par un commissaire aux comptes sans condition de seuil. Les sanctions encourues pour le non-respect des engagements conventionnels sont déterminées par les conventions. Celles-ci se distinguent en différents types : sanctions pénales, fiscales, financières ou par la résiliation de la convention. Au titre de ces sanctions administratives figure de manière expresse le remboursement des subventions en cas d’absence d’inadéquation. Conscient de la nécessité d’organiser des contrôles plus efficaces permettant de prévenir les risques de surcompensations, le gouvernement a souhaité améliorer le mécanisme existant à travers deux dispositions du projet de loi de Mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (MOLLE). Ce projet de loi permettra de poursuivre la mise en conformité du financement du secteur locatif social avec le paquet « Monti-Kroes ». Celui-ci prévoit la mise en place de conventions d’utilité sociale (CUS) et d’indicateurs permettant d’exercer un contrôle financier plus précis sur les aides (article 1). L’éventualité d’utiliser de tels indicateurs pour mettre en place un système efficace de prévention de la surcompensation est envisagée. En outre, l’article 2 du projet de loi prévoit l’instauration d’un prélèvement sur les moyens financiers devenus surabondants dégagés par les bailleurs sociaux ayant une activité d’investissement réduite (dodus dormants). Ce prélèvement permettra de renforcer la mutualisation des moyens entre organismes. Ce prélèvement sera de nature à limiter le risque de surcompensation en privant les organismes dont le résultat sert peu aux nouveaux investissements, d’une partie de leurs ressources."

 

Rapport France – Commission 2009-2011

contrôle des surcompensations et remboursement

"La puissance publique dispose d’un large pouvoir de contrôle et de sanction à l’égard des organismes HLM : agrément a priori avec définition d’un champ de compétence géographique ; participation, et souvent présidence, des collectivités locales au conseil d’administration des offices publics de l’habitat – organismes HLM de droit public ; pouvoir de contrôle de la Mission interministérielle d’inspection du logement social (MIILOS) pouvant donner lieu à des sanctions financières, voire au retrait de l’agrément ; pouvoir de contrôle du préfet. En amont, les décisions de financement par l’administration font l’objet d’une analyse financière de l’équilibre prévisionnel des opérations. Cette analyse permet de demander un effort de loyer par rapport au barème plafond pour les opérations plus faciles à équilibrer, et à apporter une vigilance sur la santé globale de l’organisme en cas d’opération déficitaire. En aval, les organismes HLM, et plus généralement toutes les opérations de logement social, sont soumises au contrôle de la MIILOS qui porte sur la régularité et la qualité de la gestion. Ils sont également soumis au contrôle des préfets et des collectivités locales. Par ailleurs, le respect des conventions APL peut faire l’objet de contrôles des services déconcentrés du ministère chargé du logement, qui peuvent donner lieu respectivement à la perte du bénéfice de l’APL, et des services fiscaux, qui peuvent donner lieu à la reprise des aides fiscales. L’article L.353-11 du code de la construction et de l’habitat dispose que « Le contrôle de l’application des conventions définies au présent chapitre est assuré par l’administration ». Les organismes (gestion des prestations familiales) mentionnés à l’article L.351-8 sont tenus de lui fournir toutes les informations nécessaires à l’exercice de ce contrôle. Dans chaque convention-type, un article relatif au contrôle indique que : « le bailleur fournit à tout moment à la demande du représentant de l’Etat dans le département toutes les informations et tous les documents nécessaires au plein exercice de ce contrôle ». La périodicité du contrôle est également établie. Le contrôle peut se faire à l’occasion de la première occupation, de la troisième date anniversaire (risque de passation d’un nouveau bail ou d’une reprise du logement par le propriétaire), de sondages périodiques, de l’enquête OPS (mixité sociale) ou encore par la mission MIILOS. Celle-ci procède à intervalles réguliers à une évaluation d’ensemble de la gestion des organismes. Par ailleurs, les organismes en charge du logement social sont tenus de communiquer leurs comptes à l’administration. Cette communication comprend les états réglementaires incluant les éléments financiers (bilan, compte d’exploitation). Les offices publics de l’habitat à comptabilité publique sont soumis au contrôle du juge des comptes (chambres régionales des comptes qui vérifient les comptes et donne chaque année décharge et quitus au comptable public de l’organisme). Les sociétés anonymes HLM ainsi que les offices soumis à une comptabilité de code de commerce doivent faire certifier leurs comptes par un commissaire aux comptes sans condition de seuil. Les sanctions encourues pour le non-respect des engagements conventionnels sont déterminées par les conventions. Celles-ci se distinguent en différents types : sanctions pénales, fiscales, financières ou par la résiliation de la convention. Au titre de ces sanctions administratives figure de manière expresse le remboursement des subventions en cas d’inadéquation."

 

Rapport France – Commission 2012-2014

contrôle des surcompensations et remboursement

« La puissance publique dispose d’un large pouvoir de contrôle et de sanction à l’égard des organismes HLM : agrément a priori avec définition d’un champ de compétence géographique ; participation, et souvent présidence, des collectivités locales au conseil d’administration des offices publics de l’habitat – organismes HLM de droit public ; pouvoir de contrôle de la Mission interministérielle d’inspection du logement social (MIILOS) pouvant donner lieu à des sanctions financières ; pouvoir de contrôle du préfet. En cas de manquement grave, l’autorité administrative peut retirer l’agrément de l’organisme et même le dissoudre. En amont, les décisions de financement par l’administration font l’objet d’une analyse financière de l’équilibre prévisionnel des opérations. Cette analyse permet de demander un effort de loyer par rapport au barème plafond pour les opérations plus faciles à équilibrer, et à apporter une vigilance sur la santé globale de l’organisme en cas d’opération déficitaire. En aval, les organismes HLM, et plus généralement toutes les opérations de logement social, sont soumises au contrôle de la MIILOS qui porte sur la régularité et la qualité de la gestion. Ils sont également soumis au contrôle des préfets et des collectivités locales. Par ailleurs, le respect des conventions APL peut faire l’objet de contrôles des services déconcentrés du ministère chargé du logement, qui peuvent donner lieu respectivement à la perte du bénéfice de l’APL, et des services fiscaux, qui peuvent donner lieu à la reprise des aides fiscales. L’article L.353-11 du CCH dispose que « Le contrôle de l’application des conventions définies au présent chapitre est assuré par l’administration ». Les organismes (gestion des prestations familiales) mentionnés à l’article L.351-8 sont tenus de lui fournir toutes les informations nécessaires à l’exercice de ce contrôle. Dans chaque convention-type, un article relatif au contrôle indique que : « le bailleur fournit à tout moment à la demande du représentant de l’Etat dans le département toutes les informations et tous les documents nécessaires au plein exercice de ce contrôle ». La périodicité du contrôle est également établie. Le contrôle peut se faire à l’occasion de la première occupation, de la troisième date anniversaire (risque de passation d’un nouveau bail ou d’une reprise du logement par le propriétaire), de sondages périodiques, de l’enquête OPS (mixité sociale) ou encore par la mission MIILOS. Celle-ci procède à intervalles réguliers à une évaluation d’ensemble de la gestion des organismes. Par ailleurs, les organismes en charge du logement social sont tenus de communiquer leurs comptes à l’administration. Cette communication comprend les états réglementaires incluant les éléments financiers (bilan, compte d’exploitation). Les offices publics de l’habitat à comptabilité publique sont soumis au contrôle du juge des comptes (chambres régionales des comptes qui vérifient les comptes et donne chaque année décharge et quitus au comptable public de l’organisme. Les sociétés anonymes HLM ainsi que les offices soumis à une comptabilité de code de commerce doivent faire certifier leurs comptes par un commissaire aux comptes sans condition de seuil. Les sanctions encourues pour le non-respect des engagements conventionnels sont déterminées par les conventions. Celles-ci se distinguent en différents types : sanctions pénales, fiscales, financières ou par la résiliation de la convention. Au titre de ces sanctions administratives figure de manière expresse le remboursement des subventions en cas d’inadéquation."

 

Rapport France – Commission 2015-2016

contrôle des surcompensations et remboursement

"La puissance publique dispose d’un large pouvoir de contrôle et de sanction à l’égard des organismes HLM : agrément a priori avec définition d’un champ de compétence géographique ; participation, et souvent présidence, des collectivités locales au conseil d’administration des offices publics de l’habitat – organismes HLM de droit public ; pouvoir de contrôle de la Mission interministérielle d’inspection du logement social (MIILOS), transformée en Agence nationale du logement social (ANCOLS) depuis le 1er janvier 2015, pouvant donner lieu à des sanctions financières ; pouvoir de contrôle du préfet. En cas de manquement grave, l’autorité administrative peut retirer l’agrément de l’organisme et même le dissoudre. En amont, les décisions de financement par l’administration font l’objet d’une analyse financière de l’équilibre prévisionnel des opérations. Cette analyse permet de demander un effort de loyer par rapport au barème plafond pour les opérations plus faciles à équilibrer, et à apporter une vigilance sur la santé globale de l’organisme en cas d’opération déficitaire. En aval, les organismes HLM, et plus généralement les opérations de logement social, sont soumises au contrôle de l’ANCOLS qui porte sur la régularité et la qualité de la gestion. Ils sont également soumis au contrôle des préfets et des collectivités locales.Par ailleurs, le respect des conventions APL peut faire l’objet de contrôles des services déconcentrés du ministère chargé du logement, qui peuvent donner lieu respectivement à la perte du bénéfice de l’APL, et des services fiscaux, qui peuvent donner lieu à la reprise des aides fiscales. L’article L.353-11 du code de la construction et de l’habitat dispose que « Le contrôle de l’application des conventions définies au présent chapitre … est assuré par l’Agence nationale de contrôle du logement social ». Ce même article prévoit que le représentant de l’Etat dans le département qui constate des irrégularités dans l’application des conventions l’APL saisit et informe l’ANCOLS. La périodicité du contrôle est également établie. Le contrôle peut se faire notamment à l’occasion de la première occupation de sondages périodiques, de l’enquête OPS (mixité sociale) ou encore par l’ANCOLS. Celle-ci procède à intervalles réguliers à une évaluation d’ensemble de la gestion des organismes. Par ailleurs, les organismes en charge du logement social sont tenus de communiquer leurs comptes à l’administration. Cette communication comprend les états réglementaires incluant les éléments financiers (bilan, compte d’exploitation). Les offices publics de l’habitat à comptabilité publique sont soumis au contrôle du juge des comptes (chambres régionales des comptes) qui vérifient les comptes et donne chaque année décharge et quitus au comptable public de l’organisme. Les sociétés anonymes HLM ainsi que les offices soumis aux règles de la comptabilité de code du commerce doivent faire certifier leurs comptes par un commissaire aux comptes sans condition de seuil. Les sanctions encourues pour le non-respect des engagements conventionnels sont déterminées par les conventions. Celles-ci se distinguent en différents types : sanctions pénales, fiscales, financières ou par la résiliation de la convention. Au titre de ces sanctions administratives figure de manière expresse le remboursement des subventions en cas d’inadéquation. Une brève description de la manière dont les exigences en matière de transparence (voir l’article 7 de la décision SIEG de 2012) sont respectées pour les aides de plus de 15 millions d’EUR en faveur des entreprises qui exercent également des activités ne relevant pas des SIEG. Dans votre réponse, veuillez également inclure quelques exemples pertinents d'informations publiées à cet effet (par exemple, des liens vers des sites internet ou d’autres références), indiquer si vous disposez d’un site web central sur lequel vous publiez ces informations pour toutes les mesures d’aide concernées dans votre État membre (et, le cas échéant, indiquer le lien vers ce site) ou, à défaut, expliquer si la publication a lieu au niveau auquel l’aide est octroyée et sous quelle forme (par exemple, au niveau central, régional ou local). Les différentes compensations dont peuvent bénéficier des opérations de construction ou d’acquisition, avec ou sans travaux, de logements sociaux sont précisément décrites dans le code de la construction et de l’habitation à la première section du chapitre unique du titre III du livre III, partie réglementaire. La mise à disposition du logiciel LOLA, qui permet de rendre compte de l’équilibre financier opération par opération de constructions ou d’acquisition de logements PLUS, PLAI et PLS, remplit l’exigence de transparence sur le mécanisme de financement d’opérations. En effet, les modalités du mécanisme de compensation sont retranscrites sur ce logiciel facilement accessible pour le public."

 

Rapport France – Commission 2016-2017

contrôle des surcompensations et remboursement

"La puissance publique dispose d’un large pouvoir de contrôle et de sanction à l’égard des organismes HLM : agrément a priori avec définition d’un champ de compétence géographique ; participation, et souvent présidence, des collectivités locales au conseil d’administration des offices publics de l’habitat – organismes HLM de droit public ; pouvoir de contrôle de l’Agence nationale du logement social (ANCOLS), pouvant donner lieu à des sanctions financières ; pouvoir de contrôle du préfet. En cas de manquement grave, l’autorité administrative peut retirer l’agrément de l’organisme et même le dissoudre. En amont, les décisions de financement par l’administration font l’objet d’une analyse financière de l’équilibre prévisionnel des opérations. Cette analyse permet de demander un effort de loyer par rapport au barème plafond pour les opérations plus faciles à équilibrer, et à apporter une vigilance sur la santé globale de l’organisme en cas d’opération déficitaire. En aval, les organismes HLM, et plus généralement les opérations de logement social, sont soumises au contrôle de l’ANCOLS qui porte sur la régularité et la qualité de la gestion. Ils sont également soumis au contrôle des préfets et des collectivités locales. Par ailleurs, le respect des conventions APL peut faire l’objet de contrôles des services déconcentrés du ministère chargé du logement, qui peuvent donner lieu respectivement à la perte du bénéfice de l’APL, et des services fiscaux, qui peuvent donner lieu à la reprise des aides fiscales. L’article L.353-11 du code de la construction et de l’habitat dispose que « Le contrôle de l’application des conventions définies au présent chapitre … est assuré par l’Agence nationale de contrôle du logement social ». Ce même article prévoit que le représentant de l’Etat dans le département qui constate des irrégularités dans l’application des conventions l’APL saisit et informe l’ANCOLS. La périodicité du contrôle est également établie. Le contrôle peut se faire notamment à l’occasion de la première occupation, de sondages périodiques, de l’enquête OPS (mixité sociale) ou encore par l’ANCOLS. Celle-ci procède à intervalles réguliers à une évaluation d’ensemble de la gestion des organismes. Par ailleurs, les organismes en charge du logement social sont tenus de communiquer leurs comptes à l’administration. Cette communication comprend les états réglementaires incluant les éléments financiers (bilan, compte d’exploitation). Les offices publics de l’habitat sont soumis au contrôle des juridictions financières (chambres régionales des comptes) qui vérifient les comptes et la gestion à intervalles réguliers. Les sociétés anonymes HLM ainsi que les offices soumis aux règles de la comptabilité de code du commerce doivent faire certifier leurs comptes par un commissaire aux comptes sans condition de seuil. Les sanctions encourues pour le non-respect des engagements sont déterminées par la loi, le règlement ou les conventions. Les sanctions peuvent être pénales, fiscales, financières ou donner lieu à la résiliation des conventions. Au titre de ces sanctions administratives figure de manière expresse le remboursement des subventions en cas d’inadéquation. Une brève description de la manière dont les exigences en matière de transparence (voir l’article 7 de la décision SIEG de 2012) sont respectées pour les aides de plus de 15 millions d’EUR en faveur des entreprises qui exercent également des activités ne relevant pas des SIEG. Dans votre réponse, veuillez également inclure quelques exemples pertinents d'informations publiées à cet effet (par exemple, des liens vers des sites internet ou d’autres références), indiquer si vous disposez d’un site web central sur lequel vous publiez ces informations pour toutes les mesures d’aide concernées dans votre État membre (et, le cas échéant, indiquer le lien vers ce site) ou, à défaut, expliquer si la publication a lieu au niveau auquel l’aide est octroyée et sous quelle forme (par exemple, au niveau central, régional ou local). Les différentes compensations dont peuvent bénéficier des opérations de construction ou d’acquisition, avec ou sans travaux, de logements sociaux sont précisément décrites dans le code de la construction et de l’habitation à la première section du chapitre unique du titre III du livre III, partie réglementaire. La mise à disposition du logiciel LOLA, qui permet de rendre compte de l’équilibre financier opération par opération de constructions ou d’acquisition de logements PLUS, PLAI et PLS, remplit l’exigence de transparence sur le mécanisme de financement d’opérations. En effet, les modalités du mécanisme de compensation sont retranscrites sur ce logiciel facilement accessible pour le public."