SIEG logement social Evaluation Décision 2012/21/UE Document de travail DG COMP

Décision 2012/21/UE - SIEG Logement social
Aides d'Etat sous la forme de compensation de service public
Staff Working Document - Rapport d'évaluation - DG COMP 
Notre traduction FR du rapport original en EN
 
Logement social
 
Le concept de « logement social » n’est pas un concept nouveau. Il était déjà inscrit dans la décision SIEG de 2005 : 
  • Considérant 16 de la décision SIEG 2005 Considérant 11 de la décision SIEG 2005. « […] entreprises de logement social qui procurent un logement aux personnes défavorisées ou aux groupes  sociaux moins avantagés qui, pour des raisons de solvabilité, ne sont pas en mesure de trouver un logement aux conditions du marché, devraient bénéficier de l’exemption de notification énoncée,  
  • dans la présente décision  […] » « […] entreprises assurant des services sociaux, y compris la fourniture de logement social aux personnes défavorisées ou aux groupes sociaux moins avantagés qui, pour des raisons de solvabilité,  ne sont pas en mesure de trouver un logement aux conditions du marché, doivent aussi bénéficier de l’exemption de notification prévue dans la présente  décision […] » 
Cependant, ces dernières années ont vu la définition du logement social et le terme étroitement lié de « logement abordable » faire l’objet d’une attention et d’un intérêt croissants, comme en témoigne par exemple le nombre de questions écrites que les membres du Parlement européen ont adressées à ce sujet à la Commission.
 
Si, au cours du mandat 1999-2004 de la Commission, une seule question écrite avait été posée sur cette thématique, ce nombre a considérablement augmenté au cours des mandats suivants pour atteindre sept questions écrites, voire plus.
 
Depuis le début du mandat 2019-2024, ce sont déjà six questions qui ont été posées sur le logement social et abordable. 
 
En outre, plusieurs parties prenantes ont publié ces dernières années des avis, des études et des analyses sur la thématique du logement social et abordable dont certains, qui présentent un intérêt pour la présente évaluation, sont référencés ci-dessous.
 
Ces parties prenantes se sont principalement attachées à déterminer si la définition du logement social qui est donnée au considérant 11 de la décision SIEG est trop large ou, au contraire, trop étroite.
 
Deux points de vue très différents, aux antipodes l’un de l’autre, qui se retrouvent également dans les réponses à la consultation publique menée fin 2019.  
 
Quand on leur demande si la définition du logement social (telle qu’établie au considérant 11 de la décision SIEG) facilite le respect des règles SIEG applicables aux services sociaux et de santé, 24 des personnes interrogées se disent entièrement ou partiellement d’accord, tandis que 10 se disent entièrement ou partiellement en désaccord. Les autres personnes interrogées ne savent pas, sont sans opinion ou ne se prononcent pas. 
 
Il ressort des réponses recueillies que, parmi les personnes interrogées, celles qui travaillent pour ou auprès de groupes sociétaux véritablement vulnérables (c’est-à-dire les sans-abri), et celles qui représentent le marché locatif privé sont d’accord avec la définition actuelle.
 
Invitée à se prononcer sur cette question, la FEANTSA  a déclaré qu’elle « considère que le champ d’application des services sociaux et la définition du logement social sont suffisamment clairs et laissent une grande marge de manœuvre aux [États membres] ».
 
L’Union internationale des propriétaires immobiliers  estime quant à elle que la définition du logement social fait partie des « dispositions les plus efficaces de l’ancien paquet Monti-Kroes ».  
 
Pourtant, il existe aussi un groupe de personnes pour lesquelles la définition du logement social énoncée au considérant 11 de la décision SIEG est trop stricte et étroite. Selon elles, il y a un nombre croissant de citoyens qui n’ont pas les moyens financiers de louer ou d’acheter un logement aux conditions du marché, mais qui ne sont pas pour autant considérés comme des personnes défavorisés ou des groupes sociaux moins avantagés et ne peuvent donc pas prétendre à un logement social financé en application des règles SIEG.
 
Elles expliquent notamment que : 
 
• « la définition du logement social est trop étroite, il serait plus utile de parler de ‘logement abordable’ ».  
 
• « La définition selon laquelle les occupants des logements sociaux sont obligatoirement des ‘personnes défavorisées ou des groupes sociaux moins avantagés’ limite la capacité des pouvoirs publics à garantir la diversité sociale et à éviter la ghettoïsation. »  
 
• « La décision SIEG a contribué à clarifier le contexte réglementaire dans lequel les fournisseurs de logements sociaux interviennent. Des améliorations sont toutefois possibles en ce qui concerne le considérant 11.
 
Ce considérant [...] prête à confusion car le groupe qui n’est ‘pas en mesure de trouver un logement aux conditions du marché’ s’étend au-delà des ‘personnes défavorisées ou des groupes sociaux moins avantagés’.
 
La situation actuelle du marché en matière de logement se caractérise par une forte augmentation des coûts du logement, qui a été mise en évidence par plusieurs études [...].  
Cette nouvelle réalité des marchés du logement devrait être prise en considération lors de la révision de la décision SIEG. » 
Certaines des personnes interrogées ont le sentiment que les États membres ne peuvent pas définir eux-mêmes ce qu’est un besoin public et que la Commission devrait tenir compte des caractéristiques spécifiques de chaque État membre.
 
Dans le même ordre d’idées, une association estime que la prise en compte d’autres considérations de qualité et d’efficacité n’est pas du ressort de la Commission et doit au contraire être laissée à l’appréciation des instances locales.
 
Une autre partie prenante du secteur du logement social considère qu’il en va de même pour le logement et que les politiques dans ce domaine doivent rester du ressort des États membres.
 
Cette même partie prenante considère également que la définition du logement social qui a été retenue dans la décision SIEG de 2012 est discutable du point de vue de la subsidiarité et de la proportionnalité compte tenu de la grande marge de manœuvre dont jouissent les États membres et les instances locales dans l’organisation de leurs SIEG.
 
D’autres voix se sont également élevées pour dire que le financement et la fourniture de services sociaux et de santé à la (partie vulnérable de la) population à des conditions abordables devraient être du ressort exclusif des États membres et ne pas être soumis aux règles applicables aux aides d’État. 
 
Tout en souhaitant davantage d’orientations méthodologiques, les instances publiques qui ont répondu à la consultation ciblée estiment en règle générale que le paquet SIEG 2012 a permis une meilleure répartition des tâches.
 
Par ailleurs, des remarques ont été formulées quant à la non-prise en compte dans les règles SIEG des différents types de logements subventionnés, qui pourrait dans certains cas se traduire par des approches différentes de la gestion du logement social d’un État membre à l’autre. 
 
Un ministère national de la santé et un ministère en charge de l’éducation ont expliqué que la distinction entre les SIEG et les autres services est un processus complexe et qu’il existe peu d’orientations sur la manière d’établir cette distinction.
 
Une instance nationale a expliqué qu’il conviendrait d’assouplir ou de simplifier l’obligation de présenter des rapports prévue à l’article 9 de la décision SIEG, jugée très lourde. Elle estime également que le logement social est une compétence purement nationale, en aucun cas européenne. Une autre explique qu’il existe dans tous les États membres différents types de logements subventionnés et que la décision SIEG de 2012 devrait prendre acte de cette situation.
 
L’étude d’experts explique que, selon les parties prenantes, les compétences des personnes chargées de définir le logement social devraient être précisées. Actuellement, l’UE n’est pas compétente en ce qui concerne le logement social en tant que tel, bien qu’elle soit compétente pour contrôler les aides d’État accordées au logement social.
 
Dans le cadre du contrôle des aides d’État, la décision SIEG donne une définition du logement social au niveau de l’UE à laquelle les États membres doivent se conformer pour pouvoir bénéficier de l’exemption de notification. 
 
En outre, l’étude d’experts explique que certaines instances publiques et associations de l’UE remettent en question le périmètre du groupe cible du logement social du point de vue de la subsidiarité. Selon ces instances et associations, la fourniture de logements sociaux relève de la compétence des États membres.
 
Par conséquent, l’UE, qui n’est pas compétente en matière de logement social, ne devrait pas s’immiscer dans les politiques de logement social des États membres.
 
L’étude d’experts rappelle également que les pouvoirs publics sont plus au fait de leur contexte national respectif que ne l’est la Commission.
 
Dans ce contexte, il ressort des entretiens avec les pouvoirs publics qu’il devrait donc appartenir aux pouvoirs publics et aux collectivités locales de déterminer quelles catégories de la population devraient être éligibles au logement social et sous quelles conditions.
 
En outre, il n’y a pas de véritable impératif à préserver la concurrence sur le marché du logement social puisque le risque de distorsion de la concurrence sur le marché intérieur est faible. Par conséquent, il ne serait pas nécessaire que la Commission intervienne et définisse un groupe cible pour le logement social. 
 
L’étude d’experts souligne toutefois que d’autres parties prenantes prônent le contraire en se montrant favorables à un groupe cible plus détaillé et à une délimitation plus claire des compétences entre les États membres et la Commission.
 
En d’autres termes, elles remettent en question le pouvoir discrétionnaire dont disposent les États membres dans l’encadrement du logement social au niveau national et des groupes cibles sans intervention de la Commission. Elles plaident donc pour une définition plus claire du logement social au niveau européen, qui laisserait moins de marge de manœuvre aux États membres. 
 
En outre, le paquet SIEG de 2012 a également permis de préciser les règles relatives à l’octroi d’aides d’État afin que la trajectoire des dépenses liées aux aides d’État soit plus claire au niveau national. La valeur ajoutée du paquet SIEG 2012 réside dans le maintien des règles relatives aux aides d’État. Toutefois, cette valeur ajoutée varie en fonction du contexte national et selon que les États membres considèrent ou non les soins de santé et/ou le logement social comme des services d’intérêt économique général. 
 
Selon l’étude d’experts, le paquet SIEG 2012 s’inscrit dans la continuité du paquet SIEG 2005, avec certaines adaptations. Plusieurs parties prenantes estiment que cette continuité a amélioré la sécurité juridique et a instauré un environnement juridique stable pour les États membres, les prestataires de SIEG et les autres parties prenantes.
 
Cette sécurité juridique est le fruit de l’action des parties prenantes, qui ont enrichi leurs connaissances depuis le paquet SIEG 2005. Certaines parties prenantes  d’États membres dans lesquels les hôpitaux et/ou le logement social ne sont pas considérés comme des SIEG soulignent qu’il serait bon que ces secteurs soient considérés comme des SIEG dans leur État membre, car cela (i) ouvrirait la voie à un ensemble de règles plus claires et (ii) faciliterait l’octroi d’aides d’État.
 
Là encore, ce constat fait écho à l’avis de certaines parties prenantes pour lesquelles le paquet SIEG 2012 contribue à la sécurité juridique de l’environnement dans lequel opèrent les prestataires de services hospitaliers et/ou de logement social. Cette sécurité juridique et cette transparence sont essentielles si l’on veut que les prestataires aient accès à des sources de financement prévisibles. 
 
Comme l’explique la même étude d’experts, lorsqu’on considère la valeur ajoutée du paquet SIEG 2012, il convient aussi de s’interroger sur ce que serait la situation si ce paquet n’existait pas. Dans ce contexte, le cadre juridique serait le droit européen général de la concurrence et les États membres devraient notifier toutes les aides d’État accordées, ce qui se traduirait par un alourdissement de la charge administrative et financière pour toutes les parties concernées.
 
De plus, si le paquet SIEG 2012 n’existait, il y aurait un manque de clarté, avec un manque d’orientation en place sur des concepts et méthodes clés tels que l’estimation du coût net et la prévention de la surcompensation. Les parties prenantes consultées dans le cadre de l’étude estiment que les orientations fournies en conjonction avec le paquet SIEG 2012, et notamment le guide de la Commission sur l’application des règles de l’UE en matière d’aides d’État sous la forme de questions fréquemment posées, apportent une valeur ajoutée considérable. 
 
Staff Working Document DG COMP - 01/12/22 - Version EN originale
 
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