SIEG de logement social : rejet par la CJUE (aff. T-202/10 RENV II) des recours engagés par nos homologues néerlandais.

15 novembre 2018 : rejet par la CJUE du recours des organismes néerlandais de logement social contre la décision de la Commission. (arrêt CJUE en question).

Un arrêt logement social à la veille des européennes

En rejetant le recours en annualtion, la CJUE a fondé son analyse sur les seules pièces du dossier, à savoir la validation par la Commission des réformes du logement social proposées par les Pays-Bas. Elle n'a pu prendre en considération les raisons qui ont conduit les Pays-Bas à proposer de telles réformes et la la réalité des négociations entre la Commission et le gouvernement hollandais sur le niveau de plafonds de revenus et la vente de l'offre qualifiée de "structurellement excédentaire" par la Commission.

S'agissant d'une décision d'acceptation de la réforme du logement social "librement" proposée et consentie, du moins sur le papier, par les Pays-Bas, la Cour n'a pu que rejeter le recours en annulation de cette décision. Elle a cependant rappelé le sens du contrôle d'absence d'erreur manifeste en matière de SIEG de logement social.

"Il découle de ce qui précède que la Commission, n’ayant pas exigé une définition du SIEG fondée sur un plafond de revenus, n’a pas commis d’erreur de droit, ni abusé de ses compétences, ni violé la décision 2005/842".

Cela résume parfaitement l'approche de la Cour.

Cette lecture formelle et minimaliste du Dutch case, contentieux qui est pourtant à l'origine de l'introduction d'un Protocole SIG dans le Traité par le Premier Ministre des Pays-Bas, a le mérite toutefois de laisser ouverte l'hypothèse d'une nouvelle réforme du logement social, de sa politique d'attribution et plus globalement de son champ d'intervention adapté à l'évolution des "réels" besoins en logement puisque sur le papier et selon la CJUE, la Commission n'a rien imposé, rien négocié mais simplement accepté l'offre de réforme des Pays-Bas.

La Cour n'a pu intégrer à son raisonnement la réalité des négociations en matière de plafond de revenus, comme en témoignent ces questions parlementaires au Ministre en charge du logement. Ce PV atteste qu'il y a bien eu négociations entre la Commission et les Pays-Bas notamment sur la fixation du niveau de plafond de revenus, je cite le Ministre : "Suite également à la motion de la Chambre des représentants (TK 29453, n° 125) d’autres négociations ont eu lieu par la suite avec la CE, en tenant compte spécifiquement des goulots d’étranglement en matière d'accessibilité dans un certain nombre de régions du marché.  A la suite de ces négociations, la CE a finalement approuvé un plafond de revenus des ménages de 33 000,00 € et la possibilité d'attribuer 10 % du stock de logements locatifs sociaux aux ménages au dessus de ce plafond de revenus."  

Sur le volet politique de l'affaire, il faudra attendre les résultats des élections européennes de mai 2019 et l'installation d'une nouvelle Commission en septembre pour envisager de reconsidérer cette pratique décisionnelle en matière de réel SIEG à finalité sociale ainsi que la définition même du SIEG de logement social plus respectueuse du principe de subsidiarité (révision de la Décision SIEG 2012/21/UE de décembre 2011).

 

Réel SIEG de logement social / réels besoins en logement : réel apport en lisibilité du Tribunal

L'arrêt a toutefois un grand mérite, celui d'inscrire noir sur blanc les raisons et la portée du contrôle de l'absence d'erreur manifeste en matière de SIEG de logement social ainsi que le rôle respectif des Etats-membres, de la Commission et de la Cour elle-même en la matière.

Qui fait quoi en matière de SIEG de logement social ? Synthèse :

Etat-membre : définition du SIEG de logement social

  • large pouvoir d'appréciation quant à la définition du SIEG de logement social  et aux conditions de sa mise en oeuvre, y compris eu égard à la taille du groupe cible et aux modalités d'application du système aux groupes cibles,
  • pouvoir non illimité pour autant, ne pouvant être exercé de manière arbitraire pour échapper aux règles de concurrence,
  • démontrer que le périmère du SIEG est nécessaire et proportionné par rapport à un besoin réel de service public en matière d'accès au logement,
  • l'absence de démontration et de preuve de ce besoin réel relève d'une erreur manifeste de l'Etat-membre, de même qu'une définition imprécise du SIEG de logement social quant au périmètre du groupe cible des ménages bénéficiaires,
  • définir avec précision les obligations de service public découlant du SIEG de logement social et en charger les opérateurs par un acte officiel de mandat.
  • imposer aux opérateurs une comptabilité séparée en cas de coexistence d'activités relevant du SIEG et d'autres activités de nature économique hors SIEG.

 

Commission : contrôle de l'erreur manifeste - pratique décisionnelle

  • contrôle limité à l'erreur manifeste de définition du SIEG de logement social,
  • la définition du SIEG de logement contient une erreur manifeste si elle est imprécise parce qu'elle se limite à prévoire la location en priorité aux personnes ayant des difficultés à trouver un logement convenable sans que ce groupe cible des personnes défavorisées ou de groupes sociaux vulnérables soit défini,
  • l'absence de définition suffisamment claire d'un groupe cible de personnes socialement défavorisées constitue une erreur manifeste de définition du SIEG de logement social,
  • la définition du SIEG de logement social doit être déterminée par rapport à l'intérêt général visé, à savoir par rapport à des critères sociaux, et avoir un lien direct avec les ménages socialement défavorisés,
  • une définition claire du SIEG de logement social est nécessaire pour garantir le respect de la condition de proportionnalité de l'aide d'Etat, à savoir pour garantir que la compensation octroyée n'excède pas ce qui est nécessaire pour accomplir la mission de service public.

 

CJUE : contrôle de la qualification d'erreur manifeste

  • contrôle limité à examiner si la Commission à constater ou rejeter à bon droit l'existence d'une erreur manifeste de l'Etat-membre en matière de définition du SIEG de logement social,
  • la Commission, n'ayant pas exigé une définition du SIEG du logement social fondée sur un plafond de revenus, n'a pas commis d'erreur de droit, ni abusé de ses compétences, ni violé la décision 2005/842.

Une clarification du partage des tâches entre les Etats-membres, la Commission et la CJUE qui précise notamment que la Commission n'est pas compétente à conditionner l'absence d'erreur manifeste dans la définition du SIEG de logement social par un Etat-membre à l'existence de plafonds de revenus ou à leurs niveaux trop élevés. 

Les Pays-Bas sont donc libres de redéfinir leurs critères d'attributions des logements sociaux et de mettre un terme au plafond de revenus unique de 33.000 euros.

 

Qui fait quoi en matière de SIEG de logement social ? morceaux choisis de l'arrêt : focus sur la lecture par la Cour de la répartition des tâches :

(...)

l’opérateur en cause doit être chargé d’une mission de SIEG par un acte de puissance publique et que celui-ci définisse clairement les obligations du SIEG en cause.

(...)

Les États membres disposent d’un large pouvoir d’appréciation quant à la définition de ce qu’ils considèrent comme un SIEG et, par conséquent, la définition de ces services par un État membre ne peut être remise en question par la Commission qu’en cas d’erreur manifeste.

(...)

Pour autant, le pouvoir de définition des SIEG par l’État membre n’est pas illimité et ne peut être exercé de manière arbitraire aux seules fins de faire échapper un secteur particulier à l’application des règles de concurrence.

(...)

Même si l’État membre dispose d’un large pouvoir d’appréciation quant à la détermination de ce qu’il considère comme un SIEG, cela ne le dispense toutefois pas de démontrer à suffisance de droit que le périmètre de celui-ci est nécessaire et proportionné par rapport à un besoin réel de service public.

(...)

L’absence de preuve, fournie par l’État membre, que ces critères sont satisfaits ou la méconnaissance de ceux-ci est susceptible de constituer une erreur manifeste d’appréciation.

(...)

Au regard, d’une part, du large pouvoir d’appréciation dont dispose l’État membre quant à la définition d’une mission de SIEG et aux conditions de sa mise en œuvre et, d’autre part, de la portée du contrôle limitée à l’erreur manifeste que la Commission est habilitée à exercer à ce titre, le contrôle devant être exercé par le Tribunal sur l’appréciation de la Commission à cet égard ne saurait non plus dépasser la même limite et que, dès lors, ce contrôle doit se borner à examiner si la Commission a constaté ou a rejeté à bon droit l’existence d’une erreur manifeste de l’État membre.

(...)

Au considérant 16 de la décision 2005/842, la Commission a notamment relevé que les entreprises de logement social qui sont chargées de tâches de SIEG présentent des spécificités qui doivent être prises en considération. Il ressort de ce considérant que « les entreprises de logement social qui procurent un logement aux personnes défavorisées ou aux groupes sociaux vulnérables qui, pour des raisons de solvabilité, ne sont pas en mesure de trouver un logement aux conditions du marché, doivent bénéficier de l’exemption de notification énoncée dans la présente décision, même si le montant de la compensation qu’ils reçoivent excède les seuils prévus par celle-ci, pour autant que les services qu’ils fournissent soient qualifiés de services d’intérêt économique général par les États membres ».

(...)

Par ailleurs, l’article 70c, paragraphe 1, de la Woningwet (loi sur le logement néerlandaise de 1901), mentionné par les requérantes, prévoit que les sociétés de logement ont pour mission de loger par priorité des personnes qui, en raison de leurs revenus ou d’autres circonstances, éprouvent des difficultés pour trouver un logement convenable. Pour l’attribution des logements qu’elles gèrent avec un loyer proportionnellement réduit, les sociétés de logement sont tenues de donner priorité, dans toute la mesure du possible, à des candidats au logement qui sont particulièrement désignés pour obtenir ces logements, compte tenu de leurs revenus. Dans la lettre article 17, concernant la définition du SIEG, la Commission a exprimé sa position préliminaire et a indiqué avoir des doutes sur le fait qu’elle puisse accepter la définition du service public des sociétés de logement figurant dans la législation néerlandaise dans la mesure où cette définition n’était pas suffisamment claire et pouvait inclure des erreurs manifestes. À cet égard, elle a relevé : « Lorsqu’elles louent des logements, les sociétés de logement sont légalement obligées de donner la priorité aux personnes qui ont des difficultés à trouver un logement convenable (en raison de faibles revenus ou d’autres circonstances). Cependant, les activités de logement ne sont pas restreintes aux personnes socialement défavorisées. En cas de surcapacité, les sociétés de logement louent des logements à des personnes ayant des revenus relativement élevés, portant ainsi atteinte à leurs concurrents commerciaux qui ne bénéficient pas des mesures étatiques. La possibilité de louer des logements à des groupes ayant des revenus plus élevés ou à des entreprises doit être considérée comme une erreur manifeste dans la définition du service public. La solution proposée par les autorités néerlandaises de réduire la valeur maximum des logements qui peuvent être considérés comme des “logements sociaux” ne résout pas ce problème. » La Commission a estimé que le service public ayant un caractère social, la définition des activités des sociétés de logement devait donc avoir un lien direct avec les ménages socialement défavorisés et pas uniquement avec une valeur maximale des logements. Comme la Commission l’a relevé dans la décision attaquée, elle a ainsi indiqué, dans la lettre article 17, à titre préliminaire, aux autorités néerlandaises qu’elles devaient modifier la définition de la mission de service public conférée aux sociétés de logement, de sorte que le logement social soit destiné à un groupe cible clairement défini de personnes défavorisées ou de groupes socialement défavorisés. Elle a également indiqué que « la fourniture de logements sociaux p[ouvai]t constituer un service d’intérêt économique général si elle [étai]t limitée à un groupe ciblé de citoyens défavorisés ou de groupes sociaux désavantagés, étant entendu que les États membres disposent d’un large pouvoir d’appréciation eu égard à la taille du groupe cible et aux modalités exactes d’application du système aux groupes cibles ». Elle a ajouté que, « dans la lettre article 17, [...] elle a[vait] exprimé sa position préliminaire dans laquelle elle s’interrogeait sur la question de savoir si la définition du service public était suffisamment claire, et si une erreur manifeste avait été commise dans la qualification de logement social de l’opération consistant à louer des logements à des groupes représentant toutes les tranches de revenus ». Il ressort ainsi de la lettre article 17 que, contrairement à ce que font valoir les requérantes, c’est au regard de la définition du SIEG du logement social figurant dans la législation néerlandaise que la Commission a estimé que cette définition ne correspondait pas à l’exigence de clarté. En effet, la Commission a considéré que l’obligation légale de donner la « priorité aux personnes qui ont des difficultés à trouver un logement convenable » ne permettait pas une délimitation suffisamment précise du groupe cible auquel les logements sociaux étaient destinés. Ainsi, il ressort de la lettre article 17 que la Commission a indiqué aux autorités néerlandaises que l’absence de définition précise de la mission confiée aux sociétés de logement constituait une erreur manifeste dans la définition du SIEG.

(...)

À cet égard, il convient de rappeler que cette lettre contient une conclusion préliminaire de la Commission sur laquelle les autorités nationales sont invitées à présenter des observations. Ainsi, dans le cadre de la procédure de coopération, les autorités nationales avaient la possibilité de remettre en cause cette appréciation de la Commission en établissant que la définition du SIEG du logement social était suffisamment précise et ne contenait pas d’erreur manifeste.

(...)

En application de la jurisprudence, il appartenait aux autorités néerlandaises de démontrer à suffisance de droit que le périmètre du SIEG conféré aux sociétés de logement était nécessaire et proportionné par rapport à un besoin réel de service public. Il leur appartenait donc de démontrer que la définition de la mission conférée aux sociétés de logement était suffisamment précise pour répondre à l’objectif du SIEG du logement social, qui est, selon la décision 2005/842, de procurer un logement aux personnes défavorisées ou aux groupes sociaux vulnérables qui, pour des raisons de solvabilité, ne sont pas en mesure de trouver un logement aux conditions du marché.

(...)

Contrairement à ce que font valoir les requérantes, il ressort de la jurisprudence que la charge de la preuve de démontrer que le SIEG est délimité de façon suffisamment claire repose sur les autorités nationales.

(...)

Il ressort également de la jurisprudence que l’absence de preuve par l’État membre de ce que les critères sont satisfaits est susceptible de constituer une erreur manifeste d’appréciation. Il en va d’autant plus ainsi lorsque, comme en l’espèce, les autorités néerlandaises ont admis que la mission du SIEG n’était pas suffisamment précise. En effet, dans sa lettre du 6 septembre 2005, en réponse à la lettre article 17, le gouvernement néerlandais a mentionné « le doute de la Commission quant à la compatibilité du régime de financement actuel des sociétés de logement, qualifié d’aide existante, avec le marché intérieur, parce que la définition du service public est insuffisamment claire et comporte éventuellement des erreurs manifestes » et le fait que « [l]es Pays-Bas sont invités à prendre les mesures nécessaires afin de veiller à ce que la définition soit en lien direct avec les ménages socialement défavorisés ».

(...)

Il y a lieu de relever que le gouvernement néerlandais n’a pas contesté ces appréciations. Par la suite, parmi les mesures proposées par le gouvernement néerlandais dans sa lettre du 3 décembre 2009, figure une définition du groupe cible des ménages socialement défavorisés en tant que « candidats à un logement ayant un revenu inférieur à maximum 33 000 euros ».

(...)

Il a également proposé ce qui suit : « L’attribution de 90 % des logements de chaque société de logement à des candidats au logement faisant partie du groupe cible au moment de l’attribution est garantie. Les 10 % restants seront attribués en fonction de critères objectifs comportant un élément de priorité sociale. Les personnes disposant de revenus supérieurs au plafond mais pouvant néanmoins être considérées comme nécessitant un soutien social, comme les familles nombreuses et d’autres catégories définies dans la réglementation, sont prioritaires. »

(...)

À cet égard, il y a lieu de rejeter l’argument des requérantes soulevé, à titre subsidiaire, dans la réplique, selon lequel, en acceptant ces engagements permettant que 10 % des logements sociaux soient loués sans plafond de revenus, la Commission aurait reconnu qu’il n’était pas possible d’exiger des sociétés de logement qu’elles logent exclusivement (et non en priorité) des personnes défavorisées.

(...)

Cet argument repose sur une lecture erronée de l’appréciation de la Commission figurant dans la lettre article 17. La Commission n’a pas considéré que la définition du SIEG contenait une erreur manifeste, parce qu’elle ne prévoyait pas que les sociétés de logement devaient louer « exclusivement » des logements à des personnes défavorisées, mais qu’elle était imprécise, parce qu’elle prévoyait la location en « priorité aux personnes qui [avaient] des difficultés à trouver un logement convenable », sans que ce groupe cible des personnes défavorisées soit défini.

(...)

« En cas de surcapacité, les sociétés de logement louent des logements à des personnes ayant des revenus relativement élevés, portant ainsi atteinte à leurs concurrents commerciaux qui ne bénéficient pas des mesures étatiques. La possibilité de louer des logements à des groupes ayant des revenus plus élevés ou à des entreprises doit être considérée comme une erreur manifeste dans la définition du service public. »

(...)

En effet, il convient de rappeler que la Commission a constaté, dans la lettre article 17, une erreur manifeste dans la définition du SIEG en ce qu’elle n’était pas suffisamment précise parce qu’elle ne visait pas uniquement un groupe cible de personnes socialement défavorisées.

(...)

Elle a ensuite relevé que, dans la mesure où, en cas de surcapacité, les sociétés de logement pouvaient être amenées à louer des logements à des personnes en dehors de ce groupe cible, il existait un risque que les aides d’État bénéficient également aux sociétés de logement pour ces activités en dehors du SIEG.

(...)

À cet égard, la Commission a indiqué ce qui suit : « De plus, parfois, les sociétés de logement ont une surcapacité de logement social. Dans ce cas, elles louent ces logements à d’autres parties (c’est-à-dire des ménages qui ne sont pas socialement défavorisés). Comme relevé précédemment, la Commission considère que la location de logement à des ménages qui ne sont pas socialement défavorisés ne peut pas être considérée comme un service public. »

(...)

Contrairement à ce que font valoir les requérantes dans la requête, la Commission n’a pas considéré que le seul fait que les sociétés de logement exercent des activités commerciales accessoires constituait une erreur manifeste dans la définition du SIEG. Ce que la Commission a constaté, c’est que, du fait de l’absence de délimitation précise du SIEG, il existait un risque que les aides octroyées aux sociétés de logement bénéficient également à leurs activités accessoires qui ne seraient donc pas exercées aux conditions du marché.

(...)

Ainsi que pour assurer la compatibilité du mécanisme de financement du logement social avec l’article 106, paragraphe 2, TFUE, la Commission a estimé qu’il convenait de limiter le logement social à un groupe cible de personnes défavorisées ou de groupes socialement défavorisés et de prévoir que les activités de service public et les activités commerciales fassent l’objet de comptes distincts et de contrôles appropriés, afin de garantir l’exécution des activités commerciales aux conditions du marché.

(...)

En outre, dans la lettre du 3 décembre 2009, parmi les mesures que le gouvernement néerlandais s’est engagé à adopter afin d’assurer la compatibilité du régime d’aides, figure la séparation comptable entre les activités sociales (bénéficiant de l’aide d’État) et commerciales (sans aide d’État) conformément à la directive 80/723/CEE de la Commission, du 25 juin 1980, relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ainsi qu’à la transparence financière dans certaines entreprises (JO 1980, L 195, p. 35).

(...)

Les requérantes font valoir que l’exemption de notification au titre de l’article 108, paragraphe 3, TFUE prévue par la décision 2005/842 s’applique au logement social, mais ne serait pas soumise à des seuils. Au considérant 16 de la décision 2005/842, la notion de logement social serait définie uniquement par référence « aux personnes défavorisées ou aux groupes sociaux vulnérables », mais non par référence à une limite de revenus. La Commission aurait fait une application erronée de la décision 2005/842 en considérant que le système néerlandais de logement social contenait une erreur manifeste, parce qu’il ne comportait pas de limite de revenus spécifique. Selon les requérantes, les missions des sociétés de logement étaient suffisamment clairement définies dans la législation néerlandaise. À titre liminaire, il convient de rappeler qu’il ressort de l’examen du deuxième moyen, et notamment de la jurisprudence citée aux points 79 à 81 ci-dessus, que, même si les États membres disposent d’un large pouvoir d’appréciation, la Commission peut remettre en cause la définition d’un SIEG en cas d’erreur manifeste. Dans la mesure où il a été constaté que la Commission a estimé à juste titre, dans la lettre article 17, que l’absence de définition d’un groupe cible de personnes socialement défavorisées suffisamment claire constituait une erreur manifeste, elle était donc compétente, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, pour exiger des autorités néerlandaises une limitation de cette définition. Dans la lettre article 17, la Commission a indiqué que la définition du SIEG du logement social devait établir un lien direct avec les ménages défavorisés. À cet égard, elle a indiqué que la solution proposée par les autorités néerlandaises consistant à réduire la valeur maximale des logements qui pouvaient être considérés comme des « logements sociaux » ne résolvait pas ce problème. Elle a ensuite mentionné sa décision du 3 juillet 2001, concernant l’aide d’État N 209/01, à titre d’illustration de sa pratique récente en matière de logement social. La mesure d’aide visée dans cette décision consistait dans la garantie de l’État accordée à la Housing Finance Agency (HFA, agence pour le financement du logement, Irlande) dans le cadre de son activité de prêt et de levée de fonds, destinée aux activités de logement social réalisées par les collectivités locales. Elle a indiqué que la garantie d’État de la HFA ne pouvait être accordée qu’en faveur de personnes qui satisfaisaient à certains critères, à savoir qu’elles avaient besoin d’un prêt, que leurs revenus étaient en dessous d’une certaine limite et qu’elles étaient inéligibles à un prêt de source commerciale. Elle a constaté que la justification sociale dans le statut du SIEG irlandais était fondée sur des critères plus rigoureux que ceux appliqués dans le système néerlandais. Il ressort ainsi de la lettre article 17 que la Commission a mentionné la décision du 3 juillet 2001 à titre d’exemple d’une définition d’un SIEG dans le domaine du logement social faisant clairement référence à des critères sociaux et à des ménages socialement défavorisés. Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, la Commission n’a pas exigé des autorités néerlandaises qu’elles retiennent les mêmes critères, ni considéré qu’elles ne pouvaient définir le SIEG que par une référence à une limite de revenus.

(...)

Comme le relèvent les requérantes elles-mêmes, la notion de logement social est définie, au considérant 16 de la décision 2005/842, par référence « aux personnes défavorisées ou aux groupes sociaux vulnérables ».

(...)

Conformément à cette décision, dans la lettre article 17, la Commission a uniquement exigé que la définition des activités des sociétés de logement ait un lien direct avec les ménages socialement défavorisés.

(...)

Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, la Commission n’a pas considéré dans la lettre article 17 que l’erreur manifeste dans la définition du SIEG résultait de l’absence de limite de revenus spécifiques, mais qu’elle résultait de l’absence d’une définition claire du groupe cible.

(...)

Il ne saurait être exclu que la Commission ait également approuvé une définition du SIEG proposée par les autorités néerlandaises reposant sur un autre critère qu’une limitation de revenus, si cette définition était suffisamment claire et établissait un lien avec les personnes défavorisées.

(...)

Il découle de ce qui précède que la Commission, n’ayant pas exigé une définition du SIEG fondée sur un plafond de revenus, n’a pas commis d’erreur de droit, ni abusé de ses compétences, ni violé la décision 2005/842.

(...)

Dès lors, la Commission, en demandant aux autorités néerlandaises de définir le SIEG du logement social par rapport à un groupe cible de ménages socialement défavorisés, leur a demandé de déterminer clairement les missions de service public pour lesquelles les compensations étaient accordées.

(...)

Cette définition précise permettait ainsi de déterminer les coûts occasionnés par l’exécution du SIEG et d’éviter, d’une part, les surcompensations et, d’autre part, que les activités exercées par les sociétés de logement en dehors du SIEG ne bénéficient des aides d’État afin d’éviter les subventions croisées.

(...)

La Commission a rappelé que, en application de la directive 80/723, ces dernières devaient être tenues à une comptabilité séparée. À cet égard, il convient de noter que l’article 5, paragraphe 5, de la décision 2005/842 prévoit également que, « [l]orsqu’une entreprise réalise des activités qui se situent à la fois dans le cadre du SIEG et en dehors de celui-ci, sa comptabilité interne indique séparément les coûts et les recettes liés à ce service et à d’autres services, ainsi que les paramètres de répartition des coûts et des recettes ».

 

Dutch case : retour à la vie réelle - rappel des forces en présence à l'origine du contentieux

Jan Peter Balkenende vs Neelie Kroes

"The EU has no say in typical national systems such as social housing. These services are to be defined by the member states". Jan Peter Balkenende, Premier Ministre hollandais, Het Parool, Verwarring en chaos bij EU-top, 23 juin 2007.

- versus -

"The Commission considers that provision of social housing may qualify as service of general economic interest if it is restricted to a target group of disadvantaged citizens or socially less advantaged groups." Neelie Kroes, Commissaire à la Concurrence, pt.51 Décision CE du 15 décembre 2009 C(2009) 9963.

+

"La surcapacité excessive et structurelle de logements sociaux doit être évitée par la vente de ces logements. La location de logements à des ménages autres que socialement défavorisés ne peut être considérée comme un service public." pt.39 et pt.40 de la lettre « art.17 » de la Commission européenne aux Pays-Bas du 14 juillet 2005.

L'essentiel

Voila résumés les termes de 16 années de procédures contentieuses qui ont généré à Bruxelles un débat de fond sur le logement social dans l'Union européenne, impliquant le Conseil, le Parlement européen et le Comité des Régions. 

Un débat qui a conduit à une révision du Traité sur la question des SIEG par l'introduction d'un nouveau protocole dédié aux services d'intérêt général. Une position résiduelle du logement social portée par la Commission qui est en effet à l'origine d'un protocole SIG dans le Traité sur le Fonctionnement de l'UE proposé par le Premier Ministre hollandais à ses collègues du Conseil européen.

Une position de la Commission qui est également à l'origine d'une Déclaration écrite du Parlement européen, déclaration soutenue par 5 groupes politiques, lui demandant de renoncer à cette vision résiduelle du logement social. (voir notamment le dossier de presse très complet de la déclaration commune du Parlement européen).

Une position de la Commission qui est enfin à l'origine de 4 avis du Comité des Régions, institution européenne représentant les élus locaux et régionaux de l'Union européenne, élus territoriaux en charge du logement dans les Etats-membres, lui demandant de laisser à ces derniers le libre choix de définir leur conception du logement social.

16 années de procédures contentieuses

Retour sur ces années de procédures contentieuses avec une question-clé : où s'arrête le test d'absence d'erreur manifeste en matière de SIEG de logement social opéré par la Commission en qualité d'autorité européenne de concurrence ("genuine SGEI") face au "large pouvoir discrétionnaire" des Etats-membres à définir, organiser et financer leurs services publics établi dans le Traité, a fortiori leurs services publics à finalité sociale ?

L'erreur manifeste en question : nécessaire décodage UE du "genuine SGEI".

En qualité d'autorité européenne de concurrence, la Commission se doit apprécier l'absence d'erreur manifeste dans la qualification de SIEG du logement social par un Etat-membre. Tout SIEG dispose dans le Traité d'une clause de protection du bon accomplissement des missions particulières qui lui sont imparties face aux règles du marché intérieur et de la concurrence, et plus globalement de l'ensemble des dispositions du Traité (art.106.2 TFUE). 

En d'autres termes, aucune disposition de l'UE ne peut conduire à remettre en cause un service public d'un Etat-membre dès lors que les conditions d'exécution de ce service public n'affectent pas les échanges intracommunautaires dans une mesure contraire à l'intérêt de l'Union.

Dans sa Décision sur le logement social en Irlande (N209/2001), Mario Monti, Commissaire à la concurrence, concluait sa Décision sur la garantie publique accordée à la Housing Finance Agency, sur ce volet des échanges intracommunautaires et de l'intérêt de la Communauté par le suivant : 

"Développement des échanges dans l'Union : Le logement social est pleinement en phase avec les objectifs du Traité. C'est un élément légitime de politique publique et limité à ce qui est nécessaire, il est dans l'intérêt de la Communauté qu'il soit soutenu."

Il convient donc pour la Commission de veiller à ce que les Etats-membres n'abusent pas de cette qualification protectrice de SIEG et appliquent ces principes de nécessité et de proportionnalité non seulement aux régimes nationaux ou locaux d'aides d'Etat au logement social mais à son réel caractère de service public.

Dans le cas d'espèce, ce test légitime de "réel SIEG" permet-il pour autant à la Commission d'établir et de qualifier une situation de "surcapacité excessive et structurelle de logements sociaux"  sur les marchés du logement des Pays-Bas, alors qu'elle ne dispose ni de la compétence en matière de politique du logement, ni de la compétence technique en matière d'analyse des besoins en logement aux Pays-Bas?

Est-elle pour autant compétente à imposer une définition a priori d'un groupe cible de bénéficiaires de ces logements sociaux en % de la population, en l'occurence 43% dans le cas d'espèce, sans interférer avec la politique du logement social des Pays-Bas et les missions particulières d'intérêt général qui lui sont imparties par la loi sur le logement de 1901 ? 

Est-elle ainsi compétente à exclure du bénéfice du logement social des citoyens d'un Etat-membre au motif qu'ils ne répondent pas aux caractéristiques du groupe cible imposées par sa pratique décisionnelle ?

Est-elle compétente à conditionner le "réel SIEG" d'une mission d'intérêt général de mixité sociale impartie au logement social à une stricte "tolérance" d'attribution de 10% des logements sociaux à des ménages au-dessus des plafonds de revenus ? 

Et le tout sans connaissance de la réalité et de la diversité des besoins sociaux en logement, de leurs évolutions dans le temps et l'espace, de l'état des marchés locaux du logement et de leurs évolutions ?

La Commission est-elle à ce titre également compétente à imposer à un Etat-membre de vendre ses logements locatifs sociaux dès lors qu'elle considère qu'ils sont en "surcapacité excessive"?

Plus fondamentalement, la notion d'erreur "manifeste" permet-elle à la Commission d'imposer à un Etat-membre de limiter l'accès au service public du logement social aux seuls ménages socialement défavorisés, d'exclure de l'acccès au logement social les classes moyennes et autres "key workers" dont les besoins en logement ne sont pas satisfaits par les seules force du marché, ou à des taux d'effort prohibitifs ou encore à des temps de transport logement-travail excessifs (400.000 ménages "entre deux quais" concernés aux Pays-Bas, pénurie d'instituteurs dans les grandes villes faute de logements abordables).

Est-elle enfin compétente à interdir toujours au titre de l'erreur manifeste toute conception généraliste ou universelle du service public du logement social résultant d'un choix démocratique de l'Etat-membre en lien direct avec son modèle social ?

Erreur manifeste d'erreur manifeste ?

Cette vision pour le moins extensive du test de "réel SIEG" et d'absence d'erreur manifeste de la Commission ne peut qu'interférer avec la politique du logement de l'Etat-membre concerné, politique du logement pourtant protégée par le principe de subsidiarité du Traité et plus récemment par le socle européen des droits sociaux.

La Commission ne devrait-elle pas se concentrer à vérifier l'existence même de missions d'intérêt général définies par la loi et imparties au SIEG de logement social, à s'assurer de l'imposition effective d'obligations de service public auxquelles sont soumises les conditions d'occupation de ces logements sociaux, mais dans le respect des choix politiques de l'Etat-membre opérés en matière de résorbtion de la crise du logement ?

Un débat part trop juridique qui masque de fait des choix éminemment politiques quant au caractère universel ou résiduel d'un service public à finalité sociale dans l'Union européenne.

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Un contentieux vieux de 16 années qui se trouve aujourd'hui rattrapé par l'actualité européenne, par la proclamation d'un droit à l'accès au logement social dans le socle européen des droits sociaux face à la crise du logement abordable que connaît aujourd'hui l'Union européenne, caractérisée par le manque d'offre de logements abordables dans toutes les métropoles européennes, Pays-Bas compris.

L'actualité récente en témoigne :

 

 

Notre dossier sur le Dutch case année par année

Retour sur ces 16 années de procédures contentieuses relatives à ce "Dutch case" dans la continuité du "Irish Case" et à cette définition du SIEG du logement social par la Commission européenne (DG Concurrence).

2001 (N-1)

9 mars 2001 : notification par l'Irlande du système de garantie publique à la Housing Finance Agency N209/2001 (affaire citée en référence par la Commission dans le cas hollandais au titre de sa pratique décisionnelle des services publics à caractère social).

19 avril 2001 : questions de la Commission sur la mesure d'aide en question.

8 mai 2001 : réponses des autorités irlandaises à la Commission.

3 juillet 2001 : Décision de la Commission SG (2001) D/289528 - aide d'Etat compatible au titre de l'article 86.2 CE - "réel SIEG" - "les bénéficiaires de la mesure étant des ménages socialement défavorisés dont les ressources ne permettent pas d'acquérir un logement ou d'en louer un sur le marché libre".

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2002 (N-0)

16 avril 2002 : publication au JOUE de la Décision sur la Housing Finance Agency (Irlande).

6 août 2002 : Les Pays-Bas notifient à leur tour à la Commission leur système de financement et d’aides aux « wocos », corporations de logement en charge du logement social (loi sur le logement de 1901). Notification enregistrée par la Commission SA 14175.

En 2009, les Pays-Bas vont également notifier leur régime d'aide aux opérations de renouvellement urbain des quartiers défavorisés assuré par les corporations de logement : N 642/2009.

En réponse, la Commission estime que les mesures de financement de ces corporations de logement peuvent être qualifiées d’aides existantes.

 

2003 (N+1)

24 juillet 2003 : arrêt CJUE "Altmark" C-280/00 relatif aux compensations de service public (SIEG) - définition de 4 critères objectifs de non qualification d'aides d'Etat des compensations de service public pour les SIEG.

 

2004 (N+2)

Les Pays-Bas retirent officiellement leur notification de 2002.

 

2005 (N+3)

14 juillet 2005 : malgré ce retrait de notification, la Commission européenne transmet aux Pays-Bas une lettre « art.17 » qualifiant le système général d’aides d’État aux corporations de logement d’aides existantes (E 2/2005). La Commission y exprime des doutes quant à sa compatibilité avec le marché intérieur. À titre préliminaire, la Commission indique que les Pays-Bas doivent modifier la mission de service public confiée aux corporations de logement de sorte que le logement social soit destiné « à un groupe cible clairement défini de personnes défavorisées ou de groupes socialement désavantagés ».

"Le service public présente un caractère social; la définition doit par conséquent établir un lien direct avec les ménages socialement défavorisés et pas seulement par une valeur maximun des logements."

"Les coopératives du logement sont tenues lors de la location de logements d’accorder la priorité aux personnes trouvant difficilement un logement adapté (du fait de l’insuffisance de leurs revenus ou d’autres circonstances). Leurs activités de logement ne restent pas non plus limitées aux socialement défavorisés. En cas de "surcapacité", les coopératives du logement louent les logements à des personnes bénéficiant de revenus relativement élevés, les concurrents commerciaux non bénéficiaires de l'aide publique étant ainsi défavorisés. La possibilité de louer des logements à des groupes aux revenus plus élevés ou à des entreprises doit être considérée comme une erreur manifeste du service public. La solution avancée par les autorités néerlandaises qui consiste à limiter la valeur maximum des logements susceptibles d’être considérés comme « logements sociaux » ne règle pas ce problème."

Les mesures du système général d’aides d’Etat aux corporations de logement visées dans cette procédure E 2/2005 sont les suivantes :

  • garanties de l’Etat pour les prêts accordés par le Fonds de garantie pour la construction de logements sociaux,
  • les aides du Fonds central du logement,
  • aides par projet ou à la rationalisation sous forme de prêts à taux préférentiels,
  • des subventions directes, la vente par les Communes de terrains à des prix inférieurs aux prix du marché,
  • le droit d’emprunter auprès de la Banque des Communes hollandaises.

La Commission a également relevé que toutes les activités commerciales des corporations de logement devaient être réalisées aux conditions du marché et ne devaient pas bénéficier d’aides d’État.

Enfin, elle a indiqué que l’offre de logements locatifs sociaux devait être adaptée à la demande des personnes défavorisées ou des groupes socialement désavantagés (notion de « surcapacité excessive et structurelle de logements sociaux qui doit être évitée par la vente de ces logements, et la surcapacité doit rester limitée à un pourcentage réduit de la totalité du parc de logements».

Une conception résiduelle du logement social portée par la Commission qui entre en conflit avec celle des Pays-bas ( et d'autres Etats-membres) compte tenu du rôle structurant joué par ce service public dans le marché du logement. 

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La Commission et les Pays-Bas ont ensuite entamé des négociations afin de mettre le régime d’aides en conformité avec l’article 106.2 TFUE. Après ces délibérations, la Commission a proposé des "mesures utiles" afin de veiller à ce que les dispositions communautaires en matière d'aides d'État soient respectées.

2 septembre 2005 : Réponse des Pays-Bas à la lettre de la Commission. Les Pays-Bas contestent notamment le diagnostic dressé par la Commission quant à la surcapacité excessive et structurelle de logements sociaux "... il n'est pas question actuellement d'un excédent de logements excessif, à savoir  un nombre excessif de logements sociaux excédentaires".

28 novembre 2005 : Suite à l'arrêt CJUE "Altmark" C280/00, Décision de la Commission 2005/842/CE relative à l’application de l’article 86.2 du Traité sur les aides d’Etat sous la forme de compensations de service public (“Décision SIEG”), incluant des dispositions spécifiques aux aides d’Etat au logement social ("paquet Monti-Kroes").

Considérant 16 : "Les hôpitaux et les entreprises de logement social qui sont chargés de tâches de services d’intérêt économique général présentent des spécificités qui doivent être prises en considération. Il convient en particulier de tenir compte du fait que, au stade actuel du développement du marché intérieur, l'intensité de la distorsion de concurrence dans ces secteurs n'est pas nécessairement proportionnelle au chiffre d'affaires et au niveau de la compensation. En conséquence, les hôpitaux proposant des soins médicaux, des services d’urgence et des services auxiliaires directement liés aux activités principales, notamment dans le domaine de la recherche, de même que les entreprises de logement social qui procurent un logement aux personnes défavorisées ou aux groupes sociaux vulnérables qui, pour des raisons de solvabilité, ne sont pas en mesure de trouver un logement aux conditions du marché, doivent bénéficier de l'exemption de notification énoncée dans la présente décision, même si le montant de la compensation qu'ils reçoivent excède les seuils prévus par celle-ci, pour autant que les services qu’ils fournissent soient qualifiés de services d'intérêt économique général par les États membres."

 

2006 (N+4)

26 avril 2006 : Communication de la Commission : "Mettre en oeuvre le programme communautaire de Lisbonne : les services sociaux d'intérêt général dans l'Union européenne", COM 2006 177.

 

2007 (N+5)

16 avril 2007 :  l’Association des investisseurs institutionnels en immobilier des Pays-Bas (Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, « IVBN ») dépose une plainte auprès de la Commission concernant les aides accordées aux corporations de logement. (CP126/2007, CP203/07, CP11/08, 220/08).

mars 2007Comité de protection sociale - Réponse de la France au questionnaire sur les services sociaux d'intérêt général. "La définition retenue par la communication, à savoir «logement destiné aux personnes défavorisées ou aux groupes moins avantagés » pose problème de manière générale car elle ne garantit pas de traiter toutes les exclusions résultant du fonctionnement du marché immobilier, compte tenu de sa formulation «résiduelle ». Par ailleurs, elle ne permet pas d’appréhender des mission sociales essentielles telles que la contribution à la nécessaire mixité sociale des villes et quartiers ou à la recherche de la diversité de l’habitat, missions dévolues en France par le législateur notamment aux organismes d’Hlm".

23 juin 2007 : "The EU has no say in typical national systems such as social housing. These services are to be defined by the member states". Jan Peter Balkenende, Premier Ministre hollandais, Het Parool, Verwarring en chaos bij EU-top, 23 juin 2007.

20 novembre 2007 : Communication de la Commission : "Les services d'intérêt général, y compris les services sociaux d'intérêt général, un nouvel engagement européen", COM 2007 725 

 

2009 (N+7)

Juin 2009 :  le groupe immobilier privé Vesteda Groep BV s’associe à la plainte d’IVBN (CP126/2007).

18 novembre 2009 : les Pays-Bas notifient un nouveau régime d’aide au renouvellement urbain de quartiers en difficulté par les corporations de logement, mesure d’aide enregistrée par la Commission N 642/2009.

3 décembre 2009 :  lettre des Pays-Bas proposant à la Commission des engagements visant à modifier le système général d’aides d’État en faveur des corporations de logement.

15 décembre 2009 :  la Commission adopte sa première Décision C(2009)9963 relative aux mesures d'aides E 2/2005 (système de financement des corporations) et N 642/2009 (renouvellement urbain des quartiers en difficulté) - Aides existantes et aides spécifiques aux opérations des corporations de logement. La Commission prend acte des engagements des Pays-Bas. La Commission qualifie chacune de ces mesures d’aides d’État au sens de l'article 107.1 TFUE et considère officiellement que le système néerlandais de financement du logement social constitue une aide existante, celui-ci ayant été créé avant l’entrée en vigueur du traité CE aux Pays-Bas et les réformes postérieures n’ayant pas entraîné de changement substantiel.

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Selon la Commission, « les autorités néerlandaises se sont engagées à modifier le fonctionnement des wocos et les mesures leur conférant des avantages. S’agissant de différentes modifications, les autorités néerlandaises ont présenté des projets de dispositions à la Commission. Les nouvelles règles feront l’objet d’un nouveau décret ministériel entré en vigueur le 1er janvier 2010 et d’une nouvelle loi sur le logement qui entrera en vigueur le 1er janvier 2011. [...] »

La Commission a conclu que « les aides versées au titre des activités de logement social, i.e. liées à la construction et à la mise en location d’habitations destinées à des particuliers, y compris la construction et l’entretien d’infrastructures auxiliaires, [...] sont compatibles avec l’article 106.2 TFUE ». En conséquence, la Commission a accepté les engagements pris par les autorités néerlandaises notamment l’introduction d’un plafond de revenus unique de 33.000 euros et la vente de la partie "excédentaire" du parc social.

Une "tolérance" de 10% des attributions hors plafonds de revenus est accordée pour favoriser la mixité sociale.

"Pour favoriser la mixité et la cohésion sociales, 90 % des habitations de chaque société de logement seront louées à un groupe cible prédéfini de personnes socialement moins favorisées (revenus inféreieurs à 33.000 euros). Les 10 % d’habitations restantes pourront être attribuées à d'autres groupes, mais sur la base de critères objectifs comportant un élément de classement par ordre de priorité sociale. La Commission a conclu que la mixité et la cohésion sociales constituaient des objectifs d'intérêt public valables pouvant justifier des aides d'État. Sa décision confirme sa politique de longue date selon laquelle les administrations nationales disposent d’une grande marge de manœuvre pour définir les critères et conditions applicables aux logements sociaux et aux autres services d'intérêt économique général. La Commission n'a pas constaté d’erreur manifeste dans les définitions du groupe cible et des niveaux de loyer fixés par les autorités néerlandaises."

Communiqué de Presse de la Commission.

 

2010 (N+8)

29 avril 2010 : un groupe de corporations de logement saisit la CJUE et demande l’annulation de la Décision de la Commission. Communiqué de presse des corporations

19 mai  2010 questions parlementaires au Ministre en charge du logement sur la réalité de la négociation avec la Commission, notamment quant à la fixation du plafond de revenus unique à 33.000 euros. Ce PV atteste qu'il y a bien eu négociation entre la Commission et les Pays-Bas notamment sur la fixation du niveau de plafond de revenus, je cite le Ministre : "Suite également à la motion de la Chambre des représentants (TK 29453, n° 125) d’autres négociations ont eu lieu par la suite avec la CE, en tenant compte spécifiquement des goulots d’étranglement en matière d'accessibilité dans un certain nombre de régions du marché.  A la suite de ces négociations, la CE a finalement approuvé un plafond de revenus des ménages de 33 000,00 € et la possibilité d'attribuer 10 % du stock de logements locatifs sociaux aux ménages au dessus de ce plafond de revenus."

Juin 2010 : publication d’une étude d’impact sur l’introduction d’un plafond de revenus unique de 33.000 euros applicable à 90% des logements des corporations (norme 90%). 400.000 ménages "entre deux quais", trop "riches" pour accéder au logement social et pas assez riches pour accéder au parc privé.

9 août 2010 : IVBN et Vesteda Groep demandent à la CJUE d’intervenir au soutien de la Décision de la Commission.

30 août 2010 :  La Commission établit définitivement sa Décision C (2010) 5841 concernant la mesure d'aide E 2/2005 en portant modification des considérants à sa décision initiale du 15 décembre 2009. Dans cette Décision révisée, la Commission estime qu'elle ne peut décider que la mesure d), à savoir le droit d'emprunter des fonds à la Bank Nederlandse Gemeenten, est conforme aux critères d'aide d’État.

10 novembre 2010 : déclaration écrite du Parlement européen WD 85 2010 sur le SIEG de logement social invitant la Commission "à ne pas demander aux États membres de limiter l'accès des logements sociaux aux groupes socialement désavantagés et d'exclure d'autres groupes de citoyens dans le besoin, étant donné la pénurie de logements à prix abordable" et à demander "instamment à la Commission de ne pas considérer le caractère universel des missions attribuées par les États membres aux services sociaux comme une erreur manifeste de l'évaluation des services régis par l'article 14 du Traité FUE et par son protocole 26;" cf dossier de la conférence de Presse au Parlement européen du 11 novembre 2010.

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2011 (N+9)

15 février 2011 : le Comité européen de coordination de l'habitat social, l’Union sociale pour l’habitat et la Société wallonne du logement demandent au Tribunal à intervenir au soutien des corporations de logement.

11 octobre 2011 : Avis du Comité des Régions 2012/C 9/02 "Vers un agenda européen pour le logement social " - rapport Alain Hutchinson point 9 : "... rappelle qu'il revient aux Etats-membres et aux collectivités territoriales de définir les services d'intérêt général de la cadre de la politique du logement social, et la manière dans ceux-ci doivent être mis à disposition, souligne que la Commission n'est pas compétente pour définir les conditions d'attribution des logements sociaux ni pour définir les catégories de ménages dont les besoins sociaux essentiels ne sont pas satisfaits par les seules formce du marché".

16 décembre 2011 : le Tribunal rejette par ordonnance le recours des corporations de logement hollandaises en annulation de la Décision de la Commission comme étant irrecevable.

20 décembre 2011 : Décision révisée de la Commission 2012/21/UE relative aux aides d'Etat sous la forme de compensation de service public. ("Paquet Almunia")

Considérant 11 : "Les hôpitaux et les entreprises assurant des services sociaux, qui sont chargés de tâches d’intérêt économique général, présentent des spécificités qui doivent être prises en considération. En particulier, il convient de tenir compte du fait que dans la situation économique présente et au stade actuel de développement du marché intérieur, les services sociaux peuvent exiger un montant d’aide supérieur au seuil fixé dans la présente décision pour compenser les coûts de service public. Un montant de compensation plus élevé ne résulte donc pas nécessairement en un risque accru de distorsion de concurrence. En conséquence, les entreprises assurant des services sociaux, y compris la fourniture de logement social aux personnes défavorisées ou aux groupes sociaux moins avantagés qui, pour des raisons de solvabilité, ne sont pas en mesure de trouver un logement aux conditions du marché, doivent aussi bénéficier de l’exemption de notification prévue dans la présente décision, même si le montant de la compensation qu’elles reçoivent dépasse le seuil de notification général fixé dans la présente décision. Il doit en aller de même pour les hôpitaux fournissant des soins médicaux, y compris, le cas échéant, des services d’urgence et des services connexes directement liés à leurs activités principales, en particulier dans le domaine de la recherche. Pour bénéficier de l’exemption de notification, les services sociaux devront être des services bien définis répondant à des besoins sociaux concernant les soins de santé et de longue durée, la garde d’enfants, l’accès et la réinsertion sur le marché du travail, le logement social et les soins et l’inclusion sociale des groupes vulnérables."

 

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2012 (N+10)

9 mars 2012 : Pourvoi formé par les corporations de logement devant la Cour de justice contre l’ordonnance du Tribunal du 16 décembre 2011 dans l’affaire T-202/10. Affaire C133/12 P

26 octobre 2012 : nouveau protocole 26 sur les SIG du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne sur proposition du Premier Ministre hollandais au Conseil (ligne rouge) en réaction à la décision de la Commission. JOUE C326/1 du 26.10.12. Le protocole y introduit la notion de valeurs communes de l'UE en matière de SIEG en y affirmant :

 

  • le rôle essentiel et le large pouvoir discrétionnaire des autorités nationales, régionales et locales pour fournir, faire exécuter et organiser les SIEG d'une manière qui réponde autant que possible aux besoins des utilisateurs;

 

  • la diversité des SIEG et les disparités qui peuvent  exister au niveau des besoins et des préférences des utilisateurs en raison de situations géographiques, sociales ou culturelles différentes;

 

  • un niveau élevé de qualité, de sécurité et quant au caractère abordable, l'égalité de traitement et la promotion de l'accès universel et des droits des utilisateurs.

 

Outre le rappel du "large pouvoir discrétionnaire" des Etats-membres en matière de SIEG, la référence explicite aux "besoins des utilisateurs" et à leur préférence, à leurs disparités fonction de situations sociales et culturelles différentes ainsi que la "promotion de l'accès universel" et des "droits des utilisateurs" réduit considérablement le champ d'investigation par la Commission de l'erreur manifeste et sa capacité à imposer sa propre conception résiduelle du logement social à un Etat-membre qui dispose d'une conception universelle. 

 

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Voir notre analyse approndie du Protocole SIG en relation avec la Décision de la Commission sur le SIEG de logement social de Pays-bas.

 

2013 (N+11)

15 janvier 2013 : Ordonnance de rejet de la demande d’intervention de l’Union sociale pour l’habitat – absence d’intérêt direct à agir. Affaire C133/12 P

29 mai 2013 : Conclusions de l’avocat général, affaire C133/12 P et C132/12 P

 

2014 (N+12) :

27 février 2014 : affaire C133/12 P et C132/12 P : arrêt de la Cour de justice annulant l’ordonnance du Tribunal du 16 décembre 2011. Elle juge recevable le recours introduit par les corporations de logement contre la décision de la Commission, en tant que cette Décision concerne le régime d’aides E 2/2005. La Cour renvoie l’affaire devant le Tribunal pour qu’il soit statué au fond. Affaires T202/10 RENV II et T203/10 RENV II.

25 avril 2014 : la Belgique demande au Tribunal à intervenir au soutien des conclusions des corporations de logement contre la Décision de la Commission.

2 septembre 2014 : par ordonnance, les demandes d’intervention de la Société wallonne du logement, de l’Union sociale pour l’habitat et du Cecodhas sont rejetées pour défaut d’intérêt direct à agir.

2 septembre 2014 : la demande d’intervention de la Belgique est admise par le Tribunal.

16 octobre 2014 : le groupe immobilier privé Vestada Groep renonce à intervenir au soutien des conclusions de la Commission.

 

2016 (N+14)

11 octobre 2016 : le Comité des Régions qui réunit les élus des collectivités locales de l'Union européenne, et notamment les élus régionaux en charge des politiques du logement dans les Etats-membres, demande à la Commission de laisser aux Etats-membres la compétence de définir le rôle et les missions du logement social (voir le paragraphe 41 de l'avis sur les «Aides d’État et services d'intérêt économique général" dans lequel le Comité des Régions "plaide en faveur d’une extension de la définition de logement social figurant dans la décision de la Commission du 20 décembre 2011. Afin de garantir le large pouvoir discrétionnaire des États membres en matière de fourniture, d’exécution, de financement et d’organisation des services de logement social ainsi que la liberté de décision démocratique, il conviendrait de supprimer la limitation de l’accès au logement social aux «personnes les plus démunies ou groupes sociaux moins avantagés». Il y a lieu de mettre davantage l’accent sur le droit à un logement décent et abordable, car la défaillance du marché du logement à satisfaire l’ensemble des besoins en logement ne touche pas seulement les personnes qui n’ont aucun accès à un logement, mais également les résidents de logements dangereux pour la santé, inadaptés ou surpeuplés, ainsi que ceux qui consacrent l’essentiel de leurs revenus au paiement de leur loyer ou de leur mensualité de prêt;

11 octobre 2016 : voir également l'avis du Comité des Régions sur «Le socle européen des droits sociaux». qui "insiste sur le fait que le socle européen des droits sociaux devrait considérer comme prioritaire la nécessité d’un accès universel à des systèmes de protection sociale et à des services publics de qualité, tout en respectant pleinement la compétence des États membres dans ce domaine;" et qui affirme au paragraphe 44 que "Le principe 19 a. (chapitre III) devrait être formulé comme suit: «Les personnes dans le besoin ou vulnérables, y compris les sans-abris, ainsi que les personnes vivant dans des logements insalubres, inadaptés ou suroccupés, doivent se voir garantir en priorité l’accès au logement social et à l’aide au logement. Les logements sociaux insalubres doivent être éliminés. Les personnes vulnérables qui ne se voient pas proposer un autre logement doivent être protégées contre l’expulsion». (1) Conformément à ses avis antérieurs, le CdR propose d’élargir la définition du logement social afin d’y intégrer le pouvoir discrétionnaire des États membres en matière de fourniture, d’exécution, de financement et d’organisation des services de logement social, de garantir la liberté de décision démocratique, et d’accorder la priorité au droit à un logement décent et abordable, étant donné la défaillance des marchés actuels du logement à satisfaire les besoins en logement. (2) En ce qui concerne les expulsions, il convient de ne pas les interdire en tant que telles. En effet, cela constituerait une violation du droit de propriété et du principe de subsidiarité. La protection contre les expulsions devrait dès lors se limiter aux personnes vulnérables et s’accompagner de l’obligation de proposer un autre logement. (3) La promotion de l’accès des ménages à revenus faibles ou moyens à la propriété ne devrait pas faire l’objet d’un droit, comme dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union, d’autant que son utilité économique et sociale dépend de conditions mondiales, nationales, régionales et locales, ainsi que de priorités politiques qui relèvent des échelons nationaux, régionaux ou locaux, conformément au principe de subsidiarité."

 

2017 (N+15)

14 mars 2017 : question écrite du Parlement européen à la Commissaire à la Concurrence Vestager sur le SIEG de logement social E-001712/2017

15 mars 2017 : renvoi par la Cour du jugement sur le fond par le Tribunal C-415/15P et C-414/15P

6 juin 2017 : réponse de la Commissaire à la Concurrence Vestager à la question écrite du Parlement européen E-001712/2017 :  "Member States have considerable discretion when defining service of general economic interest (‘SGEI’) social housing. The scope and the organisation of SGEIs vary considerably from one Member State to another, depending on the history, the culture of public intervention, and the economic and social conditions prevailing in each Member State. To be an SGEI, social housing must however respond to a public need: the provision of accommodation to disadvantaged citizens or socially less advantaged groups who due to solvency constraints are unable to obtain housing at market conditions. Member States may not define a social housing SGEI so broadly that it manifestly goes beyond responding to this public need. In this context, the Commission has accepted social mixity and social cohesion as valid public policy objectives for which state aid may be granted under the 2012 SGEI Decision. For the time being, the Commission has not taken any decision as to the timing of a possible review of the 2012 SGEI Decision".

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17 novembre 2017 : Adoption du socle européen des droits sociaux par le Parlement européen, la Commission et le Conseil comprenant notamment le droit à "Un accès au logement social ou à une aide à un logement de qualité qui doit être fourni aux personnes dans le besoin." (chapitre III-19 - Protection sociale et inclusion sociale). A noter que cet accord interinstitutionnel ne reprend pas l'expression de la Commission de personnes défavorisées mais de "personnes dans le besoin" laissant ainsi aux Etats-membres la capacité de définir la nature de ces besoins en matière d'accès au logement non satisfaits par les seules forces du marché.

30 novembre 2017 : adoption en plénière du Comité des Régions du rapport Hicham Imane "Vers un agenda européen pour le logement " pt. 19 : "se félicite que le rapport de la Commission relatif au programme urbain de l'UE (20.11.2017, COM(2017) 657, p.9) fasse écho à sa demande (voir les paragraphes 41 de l'avis du CdR du 11 octobre 2016 sur le thème «Aides d’État et services d’intérêt économique général» et 44 de l'avis du CdR du 11 octobre 2016 sur «Le socle européen des droits sociaux» en faveur d’une  révision de la décision 2012/21/UE dans le sens d'un élargissement de l’accès au logement social au-delà des «personnes les plus démunies ou groupes sociaux moins avantagés». Un tel élargissement serait conforme au pouvoir discrétionnaire des États membres en matière de fourniture, d’exécution, de financement et d’organisation des services de logement social et confirmerait leur autonomie de décider de la manière dont elles utilisent la politique du logement en tant qu’instrument visant à introduire de la mixité sociale, à éviter la ghettoïsation et à créer des communautés pérennes. Cette mesure permettrait de mettre davantage l’accent sur le droit à un logement décent et abordable, car la défaillance du marché du logement à satisfaire les besoins en logement dans certaines régions ne touche pas seulement les personnes qui n’ont aucun accès au logement, mais également les résidents de logements dangereux pour la santé, inadaptés ou surpeuplés, ainsi que ceux qui consacrent l’essentiel de leurs revenus au paiement de leur loyer ou de leur mensualité de prêt. Estime dès lors qu'il y aurait une valeur ajoutée à établir au niveau européen des critères pour la caractérisation du logement décent et abordable."

 

2018 (N+16)

20 juin 2018 : audience du Tribunal des représentants de la Commission, des investisseurs privés IVBN venus en soutien de la Décision de la Commission et des corporations de logement en recours en annulation de la Décision. (voir notre compte-rendu détaillé d'audience).

Selon le représentant de la Commission à cette audience du Tribunal, les Pays-Bas sont libres de revoir leur système d'attribution des logements sociaux et de majorer leurs plafonds de revenus pour satisfaire de nouveaux besoins sociaux, en notifiant le tout à la Commission.

Pour procéder à cet ajustement, il n'est donc pas nécessaire d'annuler la Décision.

16 années de procédures, de mobilisation d'avocats, de parlementaires européens et nationaux, de gouvernements d'Etats-membres, d'élus locaux allant jusqu'à la révision du Traité (Protocole SIG) ... pour en arriver là :

"Notifiez un nouveau plafond de revenusla Commission tranchera."

10 juillet 2018 : question parlementaire relative à l'accès au logement abordable et de qualité dans l'UE E-003791-18 de Sergio Gutierrez Prieto;

6 novembre 2018 : réponse de Marianne Thyssen relative aux initiatives en matière d'accès  au logement en lien avec le socle européen des droits sociaux. 

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15 novembre 2018 

Arrêt du Tribunal - Huitième Chambre élargie - rejet du Tribunal concernant les recours en annulation de la Décision de la Commission par les corporations de logement. Affaires T-202/10 RENV II et T-203/10 RENV II. Les Pays-Bas sont libres de redéfinir les missions imparties au SIEG de logement social en lien direct avec les personnes défavorisées.

 

L.G.

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